II OSK 1904/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 194/18 w sprawie ze skargi A. B. i T. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr IFXIV.7840.9.75.2017 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gl 194/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B. i T. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr IFXIV.7840.9.75.2017 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 24 października 2017 r. znak: AUB.7353.563/10 o uchyleniu decyzji z dnia 24 września 2010 r. nr 525-10 udzielającej pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego na terenie nieruchomości nr [...] położonej przy ul. M. w Rudzie Śląskiej – Halembie zmienionej decyzjami z dnia 7 marca 2011 r. nr 525a oraz z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr 525b. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. B. i T. B., reprezentowani przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że został on prawidłowo zastosowany, pomimo iż w niniejszej sprawie nie zostało wydane konieczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez skarżących, a zostało jedynie wystosowane żądanie w zakresie obejmującym zmianę zamierzonego sposobu użytkowania jednego stanowiska garażowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wydanej przez Wojewodę Śląskiego decyzji z 11 grudnia 2017 r. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że pomimo naruszenia przez organ I instancji normy art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez przeprowadzenie postępowania bez czynnego udziału strony, bez umożliwienia stronom czynnej możliwości działania. Podnosząc powyższe naruszenia zaskarżyli wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie a także uchylenie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że w orzecznictwie wskazuje się, iż zastosowanie regulacji wynikających z art. 51 Prawa budowlanego w przypadku, gdy roboty budowlane są w dalszym ciągu wykonywane (a więc nie zachodzi sytuacja określona w art. 51 ust. 7) wymaga uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 powołanej ustawy składa się z kilku etapów i pominięcie procedury, która została opisana w art. 50 stanowi istotne uchybienie, które obligowało organ drugiej instancji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na ukończenie robót budowlanych związanych z budową garażu - niecelowe oraz wręcz niemożliwe staje się uchylenie decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Nie może być dopuszczalne działanie polegające na zmierzaniu do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy budowa jest już zakończona. Ponadto organ zwlekał z wydaniem decyzji 3,5 roku. Gdyby zaś zastosował całą procedurę wynikającą z przepisów prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i w ciągu 2 miesięcy od wydania tego postanowienia zwrócił się do skarżących o przedstawienie projektu zamiennego lub też uchylenie pozwolenia na budowę, być może miałoby miejsce jeszcze w trakcie fizycznego budowania przedmiotowych garaży przez skarżących. Tym samym, zdaniem skarżących, niezasadne było zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że na naruszenie art. 10 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednak nie zgadzają się ze stwierdzeniem Sądu, że nie miało to istotnego wpływu na wynik postępowania. Sposób prowadzenia postępowania przez organy I i II instancji spowodował pośrednio również naruszenie art. 8 k.p.a. - nie sposób bowiem uznać, że prowadzenie postępowania bez czynnego udziału strony mogło budzić zaufanie uczestników do władzy publicznej, która winna kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej i uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się pierwszego z zarzutów kasacyjnych podnieść należy, iż przepis art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego statuuje po stronie organu architektoniczno-budowlanego, obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w razie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, czyli takiej w której stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie skarżący zrealizowali część inwestycji (garaż) na sąsiedniej działce nr [...] (wchodząc ok. 1 m na teren tej działki), co stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczność ta została stwierdzona w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej nr 89/2014 z dnia 13 marca 2014 r., utrzymanej następnie w mocy przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w dniu 22 maja 2014 r., którymi to, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożono na inwestora – A. B. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2014 r. 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji objętej procedurą legalizacyjną. Decyzje te były również przedmiotem kontroli sądów administracyjnych - i tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lutego 2015 r., sygn. II SA/Gl 966/14, oddalił skargę na te decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. II OSK 1952/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. NSA wskazał wówczas m.in., że "w prawidłowo ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym całkowicie trafny był wniosek, że na etapie realizacji obiektu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego zasadne było wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Skoro organy orzekające obecnie w sprawie odnotowały, że zapadła ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, obligowane były na mocy art. 36a ust. 2 tej ustawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w powyższej normie prawnej. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów. Zauważyć należy, że prawodawca nie nakazał w tej sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ale nakazał wydanie decyzji określonej treści. Wobec tego rola organu architektoniczno – budowalnego w takim postępowaniu sprowadza się w zasadzie do ustalenia, czy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, pozostaje w obiegu prawnym. Jeżeli nadal kształtuje sytuację prawną strony, organ wydaje decyzję wprost nakazaną przez ustawodawcę. Trudno domagać się, czego oczekują skarżący kasacyjnie, by organ ustalał czy w sprawie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro kwestia ta pozostaje poza zakresem trybu określonego art. 36a ust. 2 Prawa budowalnego. Ponadto, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że organ architektoniczno – budowlany miałby w niniejszej sprawie prowadzić jeszcze jakieś ustalenia - np. co do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to i tak, na podstawie art. 170 p.p.s.a. byłby związany ww. prawomocnymi wyrokami WSA i NSA. W kontekście związania poprzednim wyrokiem sądu należy odnieść się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, zgodnie z którym ukończenie robót budowlanych związanych z budową garażu uniemożliwia uchylenie decyzji o pozwoleniu na jego budowę. We wskazywanym wcześniej wyroku z dnia 25 maja 2017 r, sygn. II OSK 1952/15 NSA stanął na stanowisku, że "z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy". Kwestia ta została zatem już wcześniej prawomocnie przesądzona, a w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Na marginesie należy zaznaczyć, że nawet gdyby decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego nie została poddana kontroli sądu administracyjnego to organ działający w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie mógłby prowadzić ponownych ustaleń, co do okoliczności objętych wcześniejszą decyzją. Ustalenia merytoryczne zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego mogłyby zostać podważone jedynie w toku któregoś z postępowań nadzwyczajnych, określonych w k.p.a., a nie w trybie dotyczącym uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowalnego. W przeciwnym razie, za iluzoryczną należałoby uznać kodeksową zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 10 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że wydaje się ona niedokończona, urwana w połowie zdania, jednak nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem dalsze uzasadnienie skargi kasacyjnej oddawało istotę tego zarzutu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku właściwie nie wynika, z jakich powodów sąd stwierdził wydanie decyzji przez organy obu instancji z oczywistym naruszeniem treści art. 10 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu dotyczącego nieprawidłowego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.), zatem kwestia ta nie mogła być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać zarzut tylko w granicach skargi kasacyjnej – czyli naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 10 § 1 k.p.a. Nie mógł on zostać uwzględniony po pierwsze z racji powyższych wywodów na temat specyfiki postępowania w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, ale również z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na wynik sprawy. Zgodnie z utrwalonym od wielu lat w orzecznictwie poglądem, skutecznie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału może podnieść pominięta strona w sytuacji, gdy wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 501/21, z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, czy z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.