I OSK 3297/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 631/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 631/17 uwzględnił skargę M. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r. i zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. K. z [...] stycznia 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 złotych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art.149 § 1 a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z [...] stycznia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu [...] MSWiA z pytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] stycznia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...]czerwca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach ([...] lipca 2017 r.); 2) 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. M. K. odpowiadając na skargę kasacyjną w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ocenę naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż M. K. [...] stycznia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania wobec niego art. 8a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), powoływanej dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", tj. ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c, art. 22 lit. a i art. 24 lit. a tej ustawy. Wniosek wpłynął do organu [...] stycznia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zawiadomieniu z [...] lutego 2017 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie załatwiony do [...] maja 2017 r. Wyjaśnił, że wydłużenie załatwienia sprawy wynika z jej złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W kolejnych pismach z [...] kwietnia i [...] września 2017 r. organ, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poinformował M. K., że sprawa wymaga podjęcia wielu czynności wyjaśniających i jej załatwienie będzie możliwe najpierw [...] września 2017 r., a następnie [...]lutego 2018 r. Równocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu [...] MSW o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy (pismo z [...] kwietnia 2017 r.). Zakład [...] MSW przy piśmie z [...] lipca 2017 r. przekazał Ministrowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z [...] czerwca 2017 r. o zmianie wysokości świadczenia emerytalnego na podstawie art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wraz z poświadczoną kopią Informacji IPN o przebiegu służby. W piśmie z [...] września 2017 r. Minister zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. W dniu [...] października 2017 r. M. K. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze wniósł o stwierdzenie niezałatwienia wniosku z [...] stycznia 2017 r. w terminie, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący [...] września 2017 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] października 2017 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie ww. wniosku z [...] stycznia 2017 r. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a., podważając dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się do art. 149 § 2 P.p.s.a., kwestionując wymierzoną organowi grzywnę. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl zaś art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w razie uwzględnienia skargi, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazać zatem należy, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku art. 35 K.p.a. ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1649/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni określenia "rażące naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa wymierzenia organowi grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać - niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. powołano wprawdzie art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność przywołania powyższego przepisu nie dawała podstaw do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 P.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 lutego 2012 r. i 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu I instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.