II SA/Po 1145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Starosta [...] (zwany dalej "Starostą) decyzją z dnia [...] 2016 r., [...], działając na podstawie art. 155 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem") odmówił zmiany punktu 5 swojej decyzji z dnia [...] 2012 r., [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] 2013 r., [...]) zezwalającej na usunięcie drzew rosnących na działkach działce [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], gmina [...] w zakresie działki ewidencyjnej, na której powinien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa. W pierwszej kolejności Starosta wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] 2013 r., [...]), zezwolił Gminie P. na usunięcie drzew rosnących na działki [...], obręb [...]. Zezwolenie na usunięcie drzew zostało wydane pod warunkiem zastąpienia ich nasadzeniami zastępczymi w ilości 1 sztuki drzewa liściastego oraz 1 sztuki drzewa iglastego w terminie do końca kwietnia 2013 r. Za usunięcie drzew naliczona została opłata za korzystanie ze środowiska w wysokości 52 676,75 zł zł, która została odroczona pod warunkiem wykonania nasadzeń rekompensujących ubytek zieleni w środowisku. Do nasadzeń zastępczych miało dość na działkach [...] (ark. mapy [...]), obręb [...] (drzewo liściaste) oraz [...], (art. mapy [...]), obręb [...], gmina [...] (drzewo iglaste). Pismem z dnia 29 września 2016 r. wnioskodawca zwrócił się do Starosty o zmianę opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, iż posadził nowe drzewa na innej nieruchomości niż wskazana w decyzji i nie zwrócił się o zmianę przedmiotowego rozstrzygnięcia przed upływem terminu określonego w punkcie 5. Przechodząc do meritum Starosta wskazał, że konsekwencją określenia w decyzji terminu wykonania nasadzeń zastępczych do końca kwietnia 2013 r. jest to, że z chwilą upływu tego terminu decyzja wygasła w tym zakresie z mocy prawa, a więc przestała istnieć w obrocie prawnym. Wobec tego nie złożenie wniosku dotyczącego zmiany decyzji w okresie jej obowiązywania nie może skutkować jej zmianą w żadnym zakresie. Innymi słowy, wnioskodawca powinien uzyskać zezwolenie na zmianę miejsca dokonania nasadzeń w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] 2012 r., jeżeli jest ono inne niż określone w przedmiotowym zezwoleniu. Nie można bowiem zmieniać decyzji post factum, tzn. po wykonaniu nasadzeń i po upływie terminu określonego w punkcie 5 decyzji. W odwołaniu Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśniła, że zmiana decyzji nie jest sprzeczna z żadnymi przepisami szczególnymi, uzasadniona jest treścią art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a prócz tego interesem społecznym, jak i ważnym interesem strony. Wyjaśniono, że w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] 2012 r. omyłkowo wskazano do nasadzeń działkę [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], zamiast działkę sąsiednią [...] ([...]), obręb [...], na której faktycznie nasadzono drzewo. Burmistrz dodał, że faktyczne nasadzenia odpowiadają ilościowo decyzji z dnia [...] 2012 r., [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] 2013 r., [...]), stąd decyzję tą należy uznać za zrealizowaną. Nasadzeń dokonano w sposób zapewniający utrzymania nasadzonych drzew w dobrym stanie fitosanitarnym, potwierdzonym podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 30 sierpnia 2016 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego w P. (k. 2-5 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia 26 września 2017 r. działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję Starosty w mocy (k. 15-19 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wyjaśniło, że upływ terminu do dokonania nasadzeń zastępczych powoduje, że decyzja została "skonsumowana", co wyklucza jej zmianę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej wcześniejszą. Złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych jest niedopuszczalne, gdyż ewentualna zmiana nastąpiłaby wstecz, już po upływie wskazanego w decyzji terminu. Po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, wobec czego niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia okoliczność, że Gmina P. dokonała nasadzeń w innych miejscach niż wynikało to z decyzji Starosty. Wbrew stanowisku strony nie można tych nasadzeń uznać za realizację obowiązku wynikającego z decyzji. Żaden przepis prawa nie umożliwia bowiem adresatowi decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, na dokonywanie nasadzeń w innej lokalizacji niż nakazał organ. Jeżeli Gmina [...] stwierdziła, że lokalizacja nasadzeń wynikająca z decyzji Starosty nie była właściwa, to mogła zwrócić się o zmianę decyzji jeszcze przed upływem terminu do dokonania nasadzeń zastępczych na działce wskazanej w decyzji. W skardze Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniosek Gminy P. o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest spóźniony wobec upływu terminu na ich realizację, co pozostaje, w ocenie skarżącej Gminy, w sprzeczności z istotą złożonego wniosku albowiem Gmina nie domagała się zmiany terminu końcowego wskazanego w decyzji administracyjnej Starosty [...], lecz jedynie zmiany decyzji w zakresie terenu (działki geodezyjnej) na której nasadzenia zostały faktycznie zrealizowane - a zatem w taki sposób, by zapewnić faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody w interesie obywateli, co skutkuje tym, iż w ocenie skarżącej w sprawie objętej skargą zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej - nie obowiązują bowiem przepisy szczególne zakazujące zmiany terenu dokonania nasadzeń, a za uwzględnieniem żądania przemawia zarówno interes skarżącej jak i interes społeczny; - art. 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności nie wyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji czym kierował się organ utrzymując w mocy decyzję Starosty; - art. 7 K.p.a. nakazującego podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ze szczególnym uwzględnieniem tego, iż Gmina [...] w złożonym wniosku powoływała się na szczególną okoliczności tj. interes społeczny, jak i ważny interes strony, wskazując, iż zmiana działki, na której dokonano w zakreślonym terminie nasadzeń podyktowana była wyłącznie faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody; - art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie wnioskowała o zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych, gdyż nasadzenia zostały w zakreślonym terminie zrealizowane. Gmina [...] objęła żądaniem wniesionego wniosku jedynie zmianę terenu ich dokonania, wskazując, iż nasadzenia z przyczyn obiektywnych, całkowicie od niej niezależnych, zrealizowane zostały na działce o numerze ewidencyjnym [...] (w skardze omyłkowo podano "[...]"), arkusz mapy [...], stanowiącej własność Gminy , a zatem w miejsce działki [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. Dalej wskazano, że kierując się najlepszą i najpełniejszą kompensacją szkód wyrządzonych środowisku przez wycinkę drzew, przeprowadzono nasadzenia w sposób umożliwiający faktyczną i pełną realizację ochrony przyrody. Gmina zwróciła uwagę, iż na mocy przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, nastąpiła istotna zmiana regulacji ustawowych dotyczących m.in. procedury i zakresu zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, która eliminuje wiele dotychczasowych luk i wątpliwości w przedmiotowym zakresie. Obecnie ustawa precyzuje, że organ wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie, wartość kulturową, walory krajobrazowe, lokalizację. Doprecyzowane zostały również elementy treściowe zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. W przypadku bowiem uzależnienia wydania takiego zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie musi obecnie określać dodatkowo m.in. miejsce nasadzeń. Celem przeprowadzonych zmian była poprawa funkcjonowania narzędzia, jakim jest możliwość nakładania w zezwoleniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, wobec czego określono wytyczne, jakimi organ powinien się kierować, określając m.in. ich ilość, miejsce i gatunek. Również w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższa Izbę Kontroli w 2014 r. zwrócono uwagę, że konieczne jest wprowadzenie zmian do ustawy o ochronie przyrody, gdyż aktualne na tamten czas uregulowania prawne nie sprzyjały efektywnemu wykorzystaniu takich narzędzi, jak wydanie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenie kompensacji przyrodniczej. Zdaniem Gminy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej, a za uwzględnieniem żądania przemawia zarówno interes wnioskodawcy jak i interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem wykonanie nasadzeń zastępczych, służących realizacji kompensacji przyrodniczej. Interes strony polega na tym, że decyzja organu uniemożliwia jej zrealizowanie nasadzeń, obowiązek ten został wykonany w terminie choć na innej działce skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że tożsame sprawy z udziałem skarżącej gminy były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2018 r., II SA/Po 1142/17 oraz z dnia 16 maja 2018 r., II SA/Po 1143/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie orzekającym w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśnienia wymaga, że art. 155 K.p.a. pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a. Postępowanie prowadzone na jego podstawie jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej – z materialnoprawnego punktu widzenia – sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06 oraz z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie podkreślić należy, że instytucja, o której mowa w art. 155 K.p.a., może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednak jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Wobec tego upływ zastrzeżonego w decyzji terminu skutkuje brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, to jest czy terminu, czy zakresu obowiązku (uprawnienia). Art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu. Ma on zastosowanie jedynie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1406/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Sz 753/17. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważa, że termin określony w decyzji stanowi dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie charakteru zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego każe stwierdzić, że jego upływ powoduje wygaśnięcie owej powinności powstałej na skutek określenia terminu, a co za tym idzie – niemożność zmiany decyzji w zakresie objętym tym terminem. Wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy upłynął już termin, w którym kształtuje sytuację prawną strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1406/08 oraz z dnia 13 stycznia 2015 r., II OSK 134/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie w pkt 1 decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., [...], zezwolono Gminie [...] na usunięcie wymienionych w decyzji drzew, a w pkt 2 ustalono termin ich usunięcia do końca marca 2013 r. W kolejnych punktach nałożono na Gminę obowiązek dokonania nasadzeń rekompensujących. Z kolei w pkt 5, objętym wnioskiem Gminy z dnia 29 września 2016 r., ustalono termin dokonania nasadzeń rekompensujących ubytek zieleni w środowisku na terenie między innymi działki [...] (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd zaznacza w tym miejscu, że później zmieniono decyzję [...] 2012 r., [...] decyzją zmieniającą z dnia [...] 2013 r., [...], wpisując w miejsce działki [...], działkę [...]. Zmiana ta nie była przedmiotem kontroli instancyjnej. Z treści decyzji wynika więc, że obowiązkiem Gminy było dokonanie nasadzeń zastępczych w miejscu wskazanym w decyzji do końca kwietnia 2013 r. Oznacza to zarazem, że zmiana owej decyzji w zakresie objętym wnioskiem, to jest w zakresie działki, na której miały zostać wykonane nasadzenia, możliwa była do końca kwietnia 2013 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że obecnie Gmina wystąpiła o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wnioskiem z dnia 29 września 2016 r., doręczonym organowi w dniu 4 października 2016 r. (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a więc po upływie określonego w decyzji terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych. Za zasadne zatem należy uznać stwierdzenie Kolegium, że dokonanie zmiany decyzji w żądanym przez Gminę zakresie było niedopuszczalne. W sytuacji, gdy wniosek o zmianę zezwolenia w części dotyczącej nasadzeń zastępczych, dla której został określony termin jej realizacji, został złożony po upływie terminu spełnienia warunku, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest możliwa. W sprawie bezspornym jest, że wniosek Gminy o zmianę zezwolenia na usuniecie drzew w części dotyczącej nasadzeń zastępczych został złożony po upływie terminu na wykonanie tego warunku. Wobec tego Sąd w pełni podzielił stanowisko organów administracji o braku możliwości zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., [...] w zakresie punktu 5. W takich okolicznościach sprawy przedstawiona w odwołaniu i skardze argumentacja mająca wykazać, iż za zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes skarżącej, jak i interes społeczny, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych samych względów Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, iż za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a. przemawiały zmiany legislacyjne dokonane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają również okoliczności dokonania nasadzeń na innych działkach. Sąd jako niezasadne ocenił również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 , art. 77 i art. 80 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organy administracji w sposób wyczerpujący. Ponadto wbrew twierdzeniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności, z powodu których nie uwzględniono żądania Gminy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Starosta [...] zawiadomił skarżącą na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, wyznaczając stosowny termin i miejsce (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przesyłka zawierająca zawiadomienie z dnia 16 listopada 2016 r., nr [...], została odebrana przez skarżącą w dniu 17 listopada 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. nienumerowana akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Również organ odwoławczy zawiadomił skarżącą o przysługującym jej prawie do przeglądania akt oraz składania na piśmie wniosków i uwag, wskazując stosownie miejsce i godziny urzędowania (k. 10 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.