II SA/Sz 466/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Działający z upoważnienia Starosty P. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., decyzją Nr [...] z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 19 pkt 11, art. 47 ust. 4, art. 97 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, a także zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...] r. i Zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...] r. oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w powiatowym ośrodku wsparcia – domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, po rozpatrzeniu sprawy R. M. dotyczącej skierowania i odpłatności w ośrodku wsparcia – Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. orzekł: 1. skierować Panią R. M., wraz z mał. F. M. do ośrodka wsparcia – Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. od dnia [...] r. do dnia [...] r. 2. ustalić od dnia [...] r. opłatę ponoszone przez Gminę C. w wysokości [...] zł 00gr miesięcznie, co stanowi całkowity miesięczny koszt utrzymania w ośrodku wsparcia – Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. r. 3. ustalić od dnia [...] r. opłatę ponoszoną przez Gminę C. w wysokości [...] zł 00 gr miesięcznie, co stanowi całkowity miesięczny koszt utrzymania w ośrodku wsparcia – Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet Odwołanie od ww. decyzji wniósł Dyrektor OPS w C. kwestionując właściwość Gminy C. do realizacji przedmiotowej decyzji i wskazując na błędne przyjęcie, iż miejscem zamieszkania R. M. był Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] numer [...] wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium odwołało się ustawowej definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 k.p.a. wskazując, iż należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny ma bowiem charakter materialno prawny, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Takiego przymiotu nie ma organ administracji publicznej, a tym bardziej samorządowa jednostka organizacyjna w ramach swoich zadań. Kolegium przywołało także poglądy doktryny dotyczące dopuszczalności środka odwoławczego, wskazując, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn zalicza się zaś przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W ocenie Kolegium w sprawie zachodzi przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania w postaci nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnym w obrocie prawnym). Brak jest bowiem przedmiotu zaskarżenia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Gminę C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono mające wpływ na wynik postępowania naruszenie: - art. 28 k.p.a. przez nieprzyznanie statusu strony postępowania Gminie Miejskiej C. – M. O. P. S. w C., - art. 45, 77 ust. 2 oraz 78 Konstytucji RP przez odmowę skarżącej gminie prawa do jakiejkolwiek ochrony prawnej w sprawie administracyjnej prowadzonej przez Starostę P. , - naruszenie art. 392 k.p.a. przez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości 2. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uzasadnienie postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne, bo albo podmiot nie jest stroną legitymowaną do wniesienia odwołania, albo brak jest przedmiotu zaskarżenia. W postanowieniu zabrakło wskazania przyczyny i skarżący nie wie jednoznacznie co było przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarżąca nie zgodziła się przy tym ze stwierdzeniem, iż nie jest stroną w sprawie oraz z tym, iż przyczyną niedopuszczalności odwołania jest nieistnienie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazano, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny gminy. Tam jednak gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej Gminy C., wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. W myśl powyższej regulacji, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż art. 134 k.p.a. przewiduje przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś sytuację wniesienia odwołania przez osobę w sposób oczywisty i niekwestionowany niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a., a także w razie utraty przez odwołującego się zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Niezależnie od zasadności powyższego stanowiska, przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie kontrola legalności postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego aktu uniemożliwia bowiem dokonanie kontroli polegającej na ustaleniu czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, należycie zinterpretował normę art. 134 k.p.a. i ostatecznie czy dokonał prawidłowej subsumpcji. Uzasadnienie nie pozwala zatem na ocenę prawidłowości aktu administracyjnego we wszystkich kwestiach związanych z procesem stosowania prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zasadniczym powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania miała być przesłanka przedmiotowa w postaci nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym). Za taki stanowiskiem przemawia jednoznaczny w swej treści ostatni akapit zaskarżonego postanowienia. Zauważyć jednak należy, iż organ nie umotywował swojego stanowiska w tym zakresie, nie przedstawiając żadnych okoliczności sprawy wskazujących na brak aktu od którego wniesiono odwołanie – w tym przypadku decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Poza bowiem przytoczeniem treści art. 134 k.p.a. oraz ogólnym odwołaniem się do "braku przedmiotu zaskarżenia" organ nie odniósł się do okoliczności sprawy i nie wyjaśnił swojego toku rozumowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż decyzja od której wniesiono odwołanie znajduje się w aktach sprawy, jest aktem podpisanym i doręczonym stronom postępowania. Organ powołując się na fakt nieistnienia przedmiotu zaskarżenia winien zatem przedstawić w uzasadnieniu logiczny wywód przemawiający za zasadnością takiego stanowiska. Brak przedstawienia motywów działania uniemożliwia sądowi skontrolowanie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż samo tylko powołanie się na przepis art. 134 k.p.a. i ogólne odwołanie się do przesłanki niedopuszczalności odwołania nie spełnia warunków uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o którym stanowi art. 124 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Jednocześnie nie można pominąć, iż lektura pozostałej części uzasadnienia może sugerować, iż organ kierował się przesłanką o charakterze podmiotowym, tj. brakiem legitymacji do wniesienia środka odwoławczego. Również jednak w tym zakresie zabrakło jakiejkolwiek argumentacji w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącą, iż poważnie utrudnia to poznanie jednoznacznych przyczyn stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. O ile bowiem uzasadnienie w swej treści odnosi się w istocie do kwestii interesu prawnego i legitymacji do wniesienia odwołania, o tyle konkluzją jest już stwierdzenie niedopuszczalności z uwagi na brak zaskarżonego aktu. Nie sposób zatem uznać, iż strona uzyskała jednoznaczną i nie budzącą wątpliwości odpowiedź co do zasadniczej przesłanki niedopuszczalności odwołania, nie wspominając już o konkretnych argumentach przemawiających za zaistnieniem jednej z nich. Odnosząc się zaś do kwestii zaistnienia przesłanki o charakterze podmiotowym w postaci braku legitymacji do wniesienia środka odwoławczego, Sąd zauważa, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. SA/Sz 8/16 stwierdzono, iż gmina posiada status strony, gdy decyzja dotyczy jej interesu prawnego i jednocześnie organ gminy nie uzyskał kompetencji władczych. Przedmiotowe orzeczenie wydane zostało na gruncie analogicznego stanu faktycznego, w którym odmówiono przymiotu strony Gminie D.. Tym bardziej zatem niezrozumiałe pozostają rozważania dotyczące przesłanek o charakterze podmiotowym poczynione w uzasadnieniu postanowienia. Z tych też względów uznać należy, iż organ nie sprostał zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż strona ma prawo otrzymać rzetelną, logiczną i konsekwentną co do rozstrzygnięcia i wywodów je uzasadniających wiedzę o motywach rozstrzygnięcia jej sprawy. Ma prawo poznać rzeczywiste motywy działania organu i jego tok rozumowania w sprawie. W zależności bowiem od przedstawionych motywów działania, inna będzie argumentacja podniesiona przez stronę, co ma z kolei znaczenie dla oceny formułowanych przez nią zarzutów przeciwko rozstrzygnięciu. Uzasadnienie nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne nie tylko narusza art. 124 § 2 k.p.a. , ale wręcz uniemożliwia stronie podjęcie właściwej obrony jej praw. Jednolite i bogate orzecznictwo sądowe przywiązuje dużą wagę do prawidłowo sporządzonego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a wadliwość uzasadnienia ograniczająca prawo strony do obrony uznawana jest za wadę postępowania skutkująca potrzebą eliminacji aktu z obrotu prawnego i uniemożliwiającą Sądowi ustosunkowanie się do stanowiska organu wyrażonego w sentencji. Uzasadnienie aktu stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny (Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r. II SA/Gd 925/11). Prawidłowe uzasadnienie pozwala na ocenę prawidłowości aktu administracyjnego we wszystkich kwestiach związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Jego brak uniemożliwia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Wa 465/11). Uzasadnienie stanowi integralną część aktu administracyjnego. Jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część aktu winno ono być źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego akt i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., II OSK 2890/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lutego 2012 r. II SA/Ol 1046/11). Powinno umożliwiać stronie zapoznanie z motywami, którymi kierował się organ odzwierciedlać rację decyzyjną. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie spełnia zatem ważną rolę. Ma ono nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawczo-perswazyjne w stosunku do adresatów aktów administracyjnych. Stanowi istotny czynnik wpływający na umocnienie praworządności w administracji, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z powołaną już zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. W rozpoznawanym przypadku lakoniczne i niejednoznaczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia uniemożliwia przeprowadzenie przez Sąd kontroli procesu decyzyjnego i szczegółowego toku rozumowania organu. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie jest oczywiście wadliwe, a skarga złożona przez Gminę C. zasadna. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone postanowienie z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia wydane zostało z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie.