II OSK 2298/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1882/17 w sprawie ze skargi A. O., S. O., A. G., Ma. G., M. M., A. M., D. B. i S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. O., S. O., A.G., M. G., M. M., A. M., D. B. i S. B. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1882/17 uwzględnił skargę A. O., S. O., A. G., M. G., M. M., A. M., D. B. i S. B. (dalej skarżący) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał na wstępie, że decyzja Prezydenta Miasta J. - Z. z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], zmieniona została decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], oraz decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...]. Wskazał jednocześnie, że jakkolwiek znany jest mu pogląd dotyczący "łącznego" badania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniających, to jednak w jego ocenie w postępowaniu nieważnościowym, w toku którego przeprowadza się kontrolę decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania, weryfikacji podlegać powinna wyłącznie "pierwotna" decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzje zmieniające nie funkcjonowały w obiegu prawnym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje zmieniające pozwolenie na budowę nie wywołują skutków wstecznych (ex tunc), lecz są skuteczne wyłącznie "na przyszłość" (ex nunc). Podkreślił, że rozpoznawany wniosek zawierał wyłącznie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r., którą udzielono na wniosek [...] Centrum Sportu sp. z o. o. pozwolenia na budowę centrum sportowo-rekreacyjnego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], położonych przy ul. P. w J. - Z. Organ nie podzielił następnie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: "Pr. bud."). Stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestycja nie narusza rażąco ustaleń uchwały Rady Miasta J. Z. z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki Centrum o symbolu roboczym [...] w J. Z. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz. [...]). Wskazał także, że charakter projektowanej inwestycji, w którym świadczone są usługi z zakresu sportu i rekreacji powoduje, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w stosunku do spornej inwestycji powinien mieć zastosowanie § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu miejscowego, a nie jak przewidziano w projekcie budowlanym § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g. W zakresie kolejnego zarzutu wyjaśnił, że przepis § 18 ust. 2 pkt 5 lit. c planu miejscowego nie ma zastosowania do projektowanego, trzykondygnacyjnego budynku Centrum Sportowo-Rekreacyjnego, który nie jest "obiektem halowym", nie podzielając zarazem zarzutu naruszenia § 18 ust. 3 pkt 3 tego planu. Zdaniem organu badana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690, ze zm.). Organ podkreślił zarazem, że Prezydent Miasta J.-Z. decyzją z [...] października 2014 r., znak: [...], zezwolił na lokalizację zjazdu z ulicy P. do działki nr [...]. Jak wynika z projektu zjazdu publicznego nie narusza on rażąco § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Ponadto, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Organ stwierdził zatem, że decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, nie jest ona obarczona także żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc w szczególności, że organ rozpoznał sprawę w sposób wybiórczy i ograniczył się jedynie do zbadania niezgodności z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., pomijając kolejne decyzje ją zmieniające. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym decyzje zmieniające pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę powinny pozostać bez wpływu na jej kontrolę w postępowaniu nieważnościowym. Jak wskazał Sąd, po tym jak decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona kolejnymi decyzjami, w obrocie prawnym nie ma już decyzji w wersji pierwotnej, przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym powinna zatem zostać objęta decyzja ukształtowana ostatecznie decyzjami ją zmieniającymi. Decyzje zmieniające, choć wydane w okresie późniejszym, wraz z decyzją pierwotną (podstawową) stanowią całość prawną i tworzą jedną decyzję administracyjną, która stała się podstawą (faktyczną oraz prawną) do realizacji spornej inwestycji. Tylko taki zakres przeprowadzonej kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym pozwoli na wszechstronną i prawidłową kontrolę decyzji objętej niniejszym postępowaniem nieważnościowym. Sąd podkreślił, że wskazany zakres kontroli decyzji jest tym bardziej konieczny, że decyzje zmieniające decyzję pierwotną miały istotny wpływ na projekt zagospodarowania nieruchomości objętej inwestycją, co zawsze jest przedmiotem szczególnej kontroli organów administracji architektoniczno- budowlanej, także w ramach postępowania nieważnościowego. W tym zakresie argumentował, że pierwsza zmiana - decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. - dotyczyła projektu zagospodarowania terenu: rezygnacji z wykonania zewnętrznego składu opału, zastąpienia nawierzchni utwardzonej z płyt ażurowych kostką betonową, wprowadzenia czterech słupów w podcieniu będącym konsekwencją rozbudowy budynku. Zdaniem Sądu zmiany te, wymuszają badanie w niniejszym postepowaniu nieważnościowym prawidłowości tak właśnie ostatecznie zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei kolejna decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. obejmowała zmniejszenie zakresu nawierzchni utwardzonej, zmiany układu komunikacyjnego, zmianę lokalizacji miejsc postojowych dla personelu, zmianę szerokości schodów terenowych, zmianę lokalizacji miejsca na kontenery do czasowego gromadzenia odpadów stałych. W ocenie Sądu również te zmiany są istotne dla oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a także z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto decyzją tą w części architektoniczno-budowlanej wprowadzono zmianę w zakresie przeznaczenia niektórych pomieszczeń i wprowadzenia dodatkowych funkcji w niektórych pomieszczeniach. To zaś, zdaniem Sądu, ma wpływ na ocenę charakteru obiektu z punktu widzenia jego przeznaczenia i związaną z tym konieczną liczbę miejsc postojowych. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym musi zostać objęta decyzja ukształtowana późniejszymi, zmieniającymi ją decyzjami administracyjnymi, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Na podstawie powołanego zarzutu pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten władny jest bowiem jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Organ nadzorczy ogranicza się więc do kontroli, czy badana decyzja nie jest objęta wadą kwalifikowaną określoną z art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji jedynie w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta J. Z. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] znak: [...] udzielającego pozwolenia na budowę centrum sportowo-rekreacyjnego, z jednoczesnym pominięciem kolejnych decyzji zmieniających tą decyzję. Należy bowiem zauważyć, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreśla się w literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana jedynie, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Tak pojmując cel i zadania postępowania nieważnościowego prawidłowy jest pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania tylko w stosunku do konkretnie wskazanej decyzji, natomiast późniejsze jej zmiany dokonane również w formie decyzji, mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania nieważnościowego. Innymi słowy, decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać oceniona według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień jej wydania tj. [...] listopada 2014 r., natomiast decyzje zmieniające to pozwolenie - według stanu obowiązującego w dniach: [...] kwietnia 2015 r. i [...] listopada 2015 r. Na konieczność prowadzenia odrębnych postępowań w takich sprawach wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn.. akt II OSK 2264/18, LEX nr 2546576 oraz z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 348/16, LEX nr 2398969). Wynik pierwszego z tych postępowań i ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie tegoż pozwolenia na budowę. Kwestie ewentualnego wpływu zatwierdzonych zmian projektowych na ocenę uchybień pierwotnego pozwolenia na budowę mogą natomiast zostać uwzględnione w ramach analizy skutków tych uchybień. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzje ją zmieniające, są ze sobą ściśle powiązane i wzajemnie zależne od siebie. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu, jak twierdzi Sąd, niedopuszczalne jest odrębne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do każdej z nich osobno. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a w jej miejsce obowiązuje nowa decyzja, co oznacza, że pierwotna decyzja nie istnieje, a zatem nie ma potrzeby przeprowadzania odrębnych postępowań dla każdej z decyzji tj. zarówno decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i kolejnych decyzji zmieniających tą decyzję. Rozumowanie takie jest błędne, bowiem - jak już wskazano - postępowanie nieważnościowe ograniczone jest do oceny legalności konkretnej decyzji na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, a nie w dacie zmiany tej decyzji, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1190/16; z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1345/11 oraz z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2044/12). W niniejszej sprawie skarżący, wnieśli żądanie (patrz: pismo z dnia 19 października 2016 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. Z. z dnia [...] listopada 2014 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Natomiast takie kwalifikowane naruszenie prawa zarzucono podnosząc sprzeczność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Opisane wyżej żądanie skarżących o wszczęcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego zostało oznaczone bardzo precyzyjnie i nie budziło żadnych wątpliwości. W takim właśnie zakresie wszczęto i przeprowadzono postępowanie nieważnościowe, zgodnie z określonym we wniosku stron przedmiotem postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ nadzorczy miało więc na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Odmawiając w konsekwencji stwierdzenia nieważności tej decyzji uczyniono to wobec braku wad kwalifikowanych tejże decyzji. Nie uznano jednak, by zmiany tej decyzji w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, miały wpływ na ocenę zaistnienia wad kwalifikowanych w decyzji podstawowej, której dotyczyło to postępowanie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ nadzoru, do którego wpłynęło przedmiotowe podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, mógł rozpoznać wniosek skarżących literalnie, bez oceny kolejnych decyzji zmieniających. Nie bez znaczenia jest również i to, że decyzja podstawowa, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący wydana została w odrębnym postępowaniu niż decyzja zmieniająca. Postępowanie prowadzone przed organami architektoniczno-budowlanymi zakończone wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym przed tymi samymi organami w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Pr. bud. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest, iż sprawa w trybie art. 36a Pr. bud. w przedmiocie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest wszczynana w pierwszej instancji, w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej w udzielonym wcześniej pozwoleniu na budowę, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - patrz: postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II OW 71/08. Niewątpliwie zatem podstawą prawną decyzji orzekającej o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Pr. bud., był przepis o charakterze szczególnym stanowiący samodzielną podstawę decyzji administracyjnej. Mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, niezbędne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.