II OSK 2387/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K. działającego w imieniu własnym oraz reprezentującego grupę mieszkańców [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 277/18 odrzucającego skargę Stowarzyszenia [...] w [...] działającego w imieniu własnym oraz reprezentującego grupę mieszkańców [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 277/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w K. działającego w imieniu własnym oraz reprezentującego grupę mieszkańców [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz zwrócił uiszczony wpis w wysokości 300 zł. Postanowienie to zapadło w następującym stanie sprawy: Stowarzyszenie [...] w K., działające w imieniu własnym oraz jako reprezentant grupy mieszkańców [...], złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (projekt uchwały nr [...]) w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd wskazał na normę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, a następnie wyjaśnił, że w badanej sprawie przyjąć należy, iż zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących, gdyż nie reguluje ona indywidualnych uprawnień lub obowiązków i tym samym nie wpływa na ich sytuację materialnoprawną. Tak jak uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenia nieruchomości i w konsekwencji nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień. Ma ona jedynie na celu określenie polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Uchwała taka posiada charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego. W swej treści jest ogólna i – jak już wspomniano – służy wyłącznie zainicjowaniu procedury zmierzającej do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, której ostatecznym wyrazem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium warunkuje bowiem dalsze czynności wewnętrzne organów gminy służące określeniu właściwej treści studium. Skoro zatem, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała z racji swojego charakteru nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, to należało odrzucić wniesioną skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło Stowarzyszenie [...] w K., działające w imieniu własnym oraz jako reprezentant grupy mieszkańców [...], kwestionując wydane postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym przedstawionym w skardze nie doszło do naruszenia interesu prawnego w sytuacji, w której Rada Miejska [...] głosowała nad uchwałą nieobjętą porządkiem obrad i niewprowadzoną do porządku obrad. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie dopatrując się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jednakże przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście wskazuje się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zobacz: wyrok NSA z dnia 3.09.2004 r. OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1.03.2005 r. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zobacz: wyrok NSA z dnia 14.03.2002 r. II SA 2503/01, LEX nr 81964). W tym miejsce oddać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ww. ustawy przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (porównaj: wyrok NSA z dnia 23.11.2005 r. I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4.09.2001 r. II SA 1410/01, LEX nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9.11.1995 r. II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, dostępne CBOSA). Stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 11 tej ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest zatem aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 21.12.2011 r. II OSK 2093/11 oraz wyrok NSA z dnia 11.09.2012 r. II OSK 1573/12), to jednak nie sposób przyjąć aby do tej ingerencji mogło dojść już na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego studium lub jego zmiany, kiedy jeszcze nie wiadomo jakie ustalenia zostaną uchwalone w studium w wyniku przeprowadzonej procedury w trybie powołanych na wstępie przepisów. Uchwała ta ma bowiem charakter intencyjny, a objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nie objęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego". Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną strony skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (zobacz: wyrok NSA z 16.05.2014r. II OSK 2973/12; por. także wyrok NSA z 24.01.2013 r. II OSK 2442/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego źródła interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić ewentualne naruszenie trybu podjęcia uchwały. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2081/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ewentualne naruszenie przepisów proceduralnych nie może stanowić źródła interesu prawnego. Mając zatem na uwadze powyższe, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, strony skarżącej. W konsekwencji prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.