I SA/Wa 1548/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr .) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Rady Narodowej w [...] (Prezydium) orzeczeniem z [...] maja 1951 r. odmówiło prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Wnioskiem z 28 marca 2013 r. A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium z [...] maja 1951 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z praw własności lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie zastały wydane z naruszeniem prawa jednakże nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej części Kolegium stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. Od powyższej decyzji T. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2016 r. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2016 r. Na powyższą decyzję T. K. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił naruszenie: a) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2016 r., co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz braku zawiadomienia przez organ o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, co spowodowało niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a tym samym spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez Kolegium, co naruszyło art. 7, 8 i 9 K.p.a.; b) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się Skarżącemu przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r., co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz braku zawiadomienia przez Kolegium o możność zapoznania się z materiałem sprawy, co spowodowało niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a tym samym spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez Kolegium, co naruszyło art. 7, 8 i 9 K.p.a. i spowodowało wydanie błędnej decyzji merytorycznej z [...] sierpnia 2016 r., zamiast decyzji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania; c) art. 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do istoty zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz naruszenie wymogów uzasadnienia decyzji. Reasumując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zastosowanie art. 135 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z 14 maja 2018 r. Skarżący poinformował Sąd, że Kolegium uczyniło stroną postępowania zmarłego J. K., a zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym winni uczestniczyć następcy prawni ww. zmarłego. Sąd zarządzeniem z 14 maja 2018 roku zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu J. K. Z odpisu tego nadesłanego faksem a następnie listem poleconym wynika, że J. K. zmarł [...] października 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), powoływaną dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] stycznia 2016 r. obarczone są wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu poprzez stwierdzenie ich nieważności. Kolegium prowadziło bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania zarówno decyzji z [...] sierpnia 2016 r., jak i decyzji z [...] stycznia 2016 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 K.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 K.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 K.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 K.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. bądź art. 105 K.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzje organów obu instancji skierowane zostały do osoby nieżyjącej to jest do J. K., który jak wynika z ustaleń Sądu zmarł [...] października 2015 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sądowych sprawy (k.189) odpis skrócony aktu zgonu nr [...]. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Powyższe oznacza, że Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 K.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2016 r. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..