IV SAB/Wr 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na bezczynność Prezydenta J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta J. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta J. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie A (dalej "skarżący") wnioskiem z dnia [...] II 2016 r., wniesionym pocztą elektroniczną do Prezydenta J. (dalej "organ"), zażądało udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował, że w 2015 r. przyznano pracownikom Urzędu Miasta J. nagrody uznaniowe w wysokości od [...] zł brutto do [...] zł brutto. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej jako "udip", informacje, o które skarżący wnosi, dotyczące podania imienia i nazwiska osób, które otrzymały nagrody podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. W skardze z dnia [...] marca 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji oraz udip i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, iż udzielenie informacji nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej, pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi niejasnej, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wskazał, iż informacja, o której udostępnienie wniósł, ma charakter informacji publicznej, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie. Społeczeństwo ma prawo dochodzić, za jakie osiągnięcia pracowników samorządowych zostały przyznane nagrody, pozwala to sprawdzać efektywność prac całego aparatu urzędniczego. Dostęp do takich informacji może również prowadzić do dyskusji o gospodarowaniu takimi środkami i rozliczenia władz samorządowych z ich działalności. Rozporządzanie środkami publicznymi ma zaś charakter jawny. Skarżący podkreślił, że organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia, nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie skargi. Stwierdził, że nagroda przyznawana pracownikom stanowi jeden z elementów wynagrodzenia; informacja co do imion i nazwisk oraz wysokości, nagrody przyznanej pracownikowi jest informacją podlegającą ochronie jako dobra osobiste pracownika. Nie jest to informacja publiczna. Mając na względzie powyższe udzielono jedynie informacji zbiorczej odnośnie przyznanych nagród informując jednocześnie dlaczego nie ma prawnych możliwości podania imion i nazwisk oraz wysokości nagrody przyznanej poszczególnym pracownikom. Ze względu na to, że wniosek nie dotyczył przedmiotu stanowiącego informację publiczną, nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że skarżący po otrzymaniu odpowiedzi nie kwestionował jej treści ani też nie zmienił treści wniosku w taki sposób, aby żądane informacje należały do kręgu spraw stanowiących informację publiczną. Wskazał również, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie podjął żadnych czynności wymaganych przez przepisy art. 52 § 3 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nie złożył żadnych wniosków. Dopiero w dniu [...] III 2017 r. została złożona skarga na bezczynność z powołaniem się na wniosek z dnia [...] II 2016 r., na który została udzielona odpowiedź. Wyrokiem z dnia 27 VI 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 82/17, tutejszy Sąd oddalił skargę w całości. Wyrokiem z dnia 6 III 2018 r., sygn. akt I OSK 2683/17, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W motywach wyroku Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie zadane we wniosku z dnia [...] II 2016 r., które dotyczyło podania wysokości nagród, jakie otrzymali poszczególni pracownicy samorządowi i osiągnięć w pracy zawodowej, które zadecydowały o ich przyznaniu, poprzestając na poinformowaniu o przedziałach kwotowych, w jakich mieściły się tego rodzaju nagrody oraz informując stronę, że dane dotyczące imion i nazwisk pracowników samorządowych podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. Nie zawarł zatem w udzielonej odpowiedzi prawidłowego odniesienia się do rzeczywistej treści wniosku, co może być poczytane za brak rozstrzygnięcia w sprawie, która była przedmiotem pytania. Tego rodzaju uchybienie wyklucza możliwość uznania tej odpowiedzi za decyzję administracyjną. Wystosowanie takiego pisma nie oznaczało także automatycznego zniwelowania stanu bezczynności. Udostępnienie informacji zbiorczej zamiast zindywidualizowanej, o jaką wnosił skarżący, przesądza o istnieniu stanu bezczynności. Określona we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, zastosowanie powinny znaleźć przepisy kpa. Sąd drugiej instancji podkreślił również, że wniosek o udzielenie informacji publicznej jest w swej treści jednoznaczny i zrozumiały. Skarżącemu w sposób wyraźny chodziło o wszystkich pracowników samorządowych jednostki, do której skierowane zostało zapytanie, natomiast rzeczą organu było odpowiednie zakwalifikowanie wniosku pod kątem możliwości udzielenia pełnej informacji w stosunku do poszczególnych zatrudnionych przez siebie osób, z uwzględnieniem konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Dopuszczenie dostępności - w pewnym zakresie - informacji o życiu prywatnym osób pełniących funkcje publiczne, czerpie podstawę i moc bezpośrednio z samej normy konstytucyjnej, przy czym są to informacje, które nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd, na mocy art. 190 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", związany jest wykładnią prawa dokonaną w wyroku wydanym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku tym jednoznacznie przesądzono o wystąpieniu stanu bezczynności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy jej granice podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 IX 2006 r., II OSK 1117/05 - publ. CBOSA). Skoro organ nie udzielił informacji w takim zakresie, w jakim żądał tego skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, oraz nie wydał również decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów udip. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – publ. CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w tym przypadku w przekonaniu o niepublicznym charakterze żądanych informacji, tak więc bezczynność nie miała tu charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi (100 zł).