II OSK 1186/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. i I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3001/17 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. N. i I. R. solidarnie na rzecz W. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3001/17, po rozpoznaniu skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta P. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że z uwagi na zakres postępowania, którego zawieszenie dotyczy - ustalenie warunków zabudowy - uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Decyzja ma wstępny i ogólny charakter, określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Podzielono stanowisko skarżącego, że postępowanie jakie toczy się przed Sądem Rejonowym w P. w sprawie ustanowienia drogi koniecznej na nieruchomości objętej inwestycją (działka nr [...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego w toku postępowania wszczętego na wniosek W. B. z [...] lipca 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego. Wbrew obawom uczestniczek postępowania – A. N. i I. R., decyzja o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o lokalizacji inwestycji, w szczególności, że będzie ona zrealizowana na całej nieruchomości. Posiadanie uprawnień do korzystania przez uczestniczki postępowania z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (działki nr [...]) będzie bowiem rozważane na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp)). 2. A. N. i I. R. wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie 1) przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie skarżonych postanowień, mimo iż nie naruszały one treści przepisu art. 97 § 4 Kpa., co miało istotny wpływ na wadliwy wynik sprawy, gdyż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne obligujące zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego; b) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. pierwsze Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na pominięciu wyjaśnienia rozstrzygnięcia, a jedynie wybiórczym wskazaniu pośredniego wpływu sprawy z zakresu prawa cywilnego na postępowanie administracyjne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, braku rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mimo że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w tym brakiem wyjaśnienia czy fakt zapisania służebności gruntowej w akcie notarialnym nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik postępowania i skutkowało nienależytym oraz niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu wyroku okoliczności prawnych mających wpływ na ustalenie czy nieruchomość nie pozostaje skutecznie obciążona prawami osób trzecich; d) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z zm., dalej Pb), poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, które wpłynęło na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że kwestia prowadzonego postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej będzie rozważana na etapie wydawania przez właściwy organ pozwolenia na budowę; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 upzp, poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie naruszałaby ona praw osób trzecich. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, zawnioskowano o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii projektu najkorzystniejszego przebiegu służebności drogi koniecznej, sporządzonej przez biegłego sądowego A. M., znajdującej się w aktach toczącego się przed Sądem Rejonowym w P. postępowania sadowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej o sygn. akt [...], gdyż dopuszczenie tego dowodu z dokumentu nie spowoduje przedłużenia niniejszego postępowania, a pozostaje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska pełnomocnika organu co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (wyroki NSA: z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 4045/19; z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18; z 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; z 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13). Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Taka relacja absolutnie nie występuje pomiędzy wynikiem postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności a postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W świetle art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Ograniczenie tych praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. Tym samym, jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji, nie było jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ kwestie związane z ustanowieniem służebności drogi koniecznej i jej przebiegiem nie mają żadnego znaczenia dla wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest zatem niezasadny. 4.4. Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 upzp. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie oceniał bowiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie stwierdził, że sprawa służebności nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności wydania takiej decyzji. 4.5. W świetle powyższego niezasadne są też wszystkie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które wskazują na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej kontroli kwestii relacji pomiędzy ustaleniem przebiegu służebności a ustaleniem warunków zabudowy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1896/17, z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1539/19). Nie można też łączyć tego zarzutu z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego tj. jak w przedmiotowej sprawie z art. 35 ust. 4 Pb. 4.6. Natomiast w świetle art. 134 § 1 Ppsa nie było jakiejkolwiek potrzeby dodatkowego rozważenia kwestii związanych z faktem zapisania służebności gruntowej w akcie notarialnym. 4.7. Z tożsamych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii projektu najkorzystniejszego przebiegu służebności drogi koniecznej. 4.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.