II OSK 482/19

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 22/18 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem 1. oddala skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem; 2. ze skargi kasacyjnej [...]uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/18, po rozpoznaniu skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu lub podjęcia czynności (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). 1. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. [...] (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Zakopanem. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i art. 37 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i brak podjęcia jakiegokolwiek działania w sprawie. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o odrzucenie skargi lub też o jej oddalenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem stwierdził, że w dniu 18 lipca 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował on o pogorszeniu stanu technicznego budynku na skutek robót prowadzonych na sąsiedniej działce. Z kolei pismo, które wpłynęło do organu w dniu 2 października 2017 r., dotyczyło prac w zakresie rozdrabiania kamienia prowadzonych na sąsiedniej działce, na skutek czego miało dojść do pogorszenia stanu technicznego budynku skarżącego. W tym zakresie jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem odpowiedział skarżącemu w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r., dlatego skargę tę uznano za bezzasadną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wyjaśnił, że z uwagi na nieprecyzyjną i chaotyczną treść pism skarżącego, organ miał początkowe trudności w ich właściwej interpretacji, co doprowadziło do "nie do końca zawinionego przez organ opóźnienia w rozpoznaniu sprawy". Odpowiedzi w zakresie pism skarżącego udzielono skarżącemu w zawiadomieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. Wystąpienia i skargi skarżącego były bezpośrednio związane z działaniami prowadzonymi na sąsiedniej działce, które nie były robotami budowalnymi w myśl ustawy Prawo budowlane, o czym poinformowano skarżącego m.in. w zawiadomieniu z dnia 24 listopada 2017 r. Wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok o treści opisanej na wstępie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W ocenie Sądu I instancji, zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy o wyczerpaniu przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Zatem skarga wniesiona w dniu 17 stycznia 2018 r. jest dopuszczalna. Sąd I instancji wyjaśnił następnie sposób rozumienia pojęć bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, wskazując, że zasadą jest, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji wyjaśnił, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt sprawy niniejszej, w pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarżący pismem z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o podjęcie działań interwencyjnych. Następnie w dniu 19 lipca 2017 r. skarżący wystosował pismo do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego informujące o dokonywanych uszkodzeniach jego domu. Pismem z dnia 17 września 2017 r. skarżący wystosował zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie pismem z dnia 25 września 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o przekazanie relacji z podjętych działań w związku z pismem skarżącego z dnia 17 września 2017 r., zakwalifikowanym jako skarga na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu nr [...], w nieprzekraczalnym terminie do 13 października 2017 r. Następnie pismem z dnia 8 listopada 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie w Krakowie poinformował skarżącego, że uznaje za zasadne jego skargi z 11, 12 i 17 września 2017 r. oraz z 1, 9 i 11 października 2017 r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie dotyczącej budynku nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...]. Organ nadzoru uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nie podjął czynności określonych przepisami ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że dopiero w następstwie tych działań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Zakopanem pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania skargowego. Jednocześnie zawiadomieniem z tej samej daty organ poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Zakopane przy [...]. Jak wynika z akt nadesłanych do Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], umorzył postępowanie administracyjne. Sąd I instancji stwierdził, że nawet biorąc pod uwagę argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i fakt, że nie był on w stanie odczytać intencji skarżącego, zwrócić trzeba uwagę, że: po pierwsze organ dysponuje możliwością zwrócenia się o sprecyzowanie wniosku; po drugie, co istotniejsze, w przedmiotowej sprawie od momentu wystosowania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 września 2017 r., w którym organ nadzoru zwrócił się o przekazanie relacji z podjętych działań w związku z pismem skarżącego zakwalifikowanym jako skarga na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu (...), organ ten nie mógł już twierdzić, że trudno mu sprecyzować przedmiot żądania skarżącego. Od tego czasu minęło prawie cztery miesiące do momentu podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Odnosząc się do stanowiska organu, że zgłaszane przez skarżącego czynności nie były robotami budowlanymi, Sąd I instancji wskazał, że organ nie ustalił, jakiego rodzaju prace wykonywane były na terenie działki sąsiedniej. Zgodnie natomiast z art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Tymczasem organ nie ustalił, jakie prace są wykonywane na spornej działce. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez "prace" o której mowa w tym przepisie (termin ten dotyczy także budowy obiektu budowlanego) należy rozumieć ogół czynności techniczno-budowlanych podejmowanych w ramach realizacji budowy, przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego. Dokonując oceny przebiegu kontrolowanego postępowania pod kątem normatywnego wzorca, którym jest pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania, a więc nieuzasadnionego prawem przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez niepodejmowanie czynności w terminie lub podejmowanie czynności niepotrzebnych z procesowego i materialnego punktu widzenia, zdaniem Sądu I instancji, sekwencja i chronologia zdarzeń w czasie dowodzi i wskazuje niewątpliwie, że w niniejszej sprawie organ administracyjny pozostawał w bezczynności. Oceniając, czy bezczynność organu w kontrolowanej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Na tle powyższych stanowisk, w przekonaniu Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością posiadającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Przy formułowaniu tej oceny Sąd I instancji wziął pod uwagę fakt, że organ uporczywie twierdził, że nie jest mu znany zakres żądania skarżącego i dlatego nie jest w stanie przeprowadzić właściwego postępowania administracyjnego. Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zakończył postępowanie, jednak podejmowane przez niego czynności były w znacznych odstępach czasu, bez należytej koncentracji, która powinna charakteryzować merytoryczne sprawnie prowadzone postępowanie administracyjne. Sąd I instancji stwierdził jednoczenie, że bezczynność organu ustała przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zatem z tym dniem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że na tym etapie Sąd nie rozstrzyga o ewentualnej poprawności merytorycznej rozstrzygnięcia, bowiem nie ono jest przedmiotem skargi na bezczynność organu. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części obejmującej jego punkt III (oddalenie skargi w pozostałym zakresie) wniósł skarżący, podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia argumentacji zarówno faktycznej, jak i prawnej co do oddalenia wniosków skarżącego o nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywny oraz przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej, jak również w zakresie nie orzeczenia o przewlekłości skarżonego postępowania administracyjnego oraz oddalenia wniosku skarżącego co do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, które to uchybienia uniemożliwiają ustalenie rzeczywistych przesłanek działania Sądu rozpoznającego sprawę co do oddalenia skargi w części, a w konsekwencji również kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia; b) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec nieobciążenia organu grzywną, jak również nieprzyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej i oddalenia skargi w tym zakresie, pomimo iż stan faktyczny niniejszej sprawy przemawia za zastosowaniem obu tych środków. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. w zaskarżonej części i merytoryczne rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty wspierające zajęte przez niego stanowisko. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, zaskarżając go w części obejmującej stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III wyroku). Organ w tym zakresie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczy przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy, poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na uznanie, iż organ nie ustalił, jakiego rodzaju prace były wykonywane na terenie działki oraz uznanie, że organ uporczywie twierdził, że nie jest mu znany zakres żądania uczestnika i dlatego nie jest w stanie przeprowadzić właściwego postępowania administracyjnego, c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że możliwość stwierdzenia wystąpienia towarzyszącego bezczynności stanu rażącego naruszenia prawa istnieje na gruncie tego przepisu, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymienionej w uzasadnieniu oraz jej wyjaśnienia, poprzez wskazanie, że możliwość stwierdzenia wystąpienia towarzyszącego bezczynności stanu rażącego naruszenia prawa istnieje na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w w/w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zaś na wypadek, gdyby nie uwzględniono powyższego wniosku, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w w/w części i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem przytoczył stosowną argumentację. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, który w takim wypadku pokrywa się z granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez organ została oddalona, albowiem zarzuty skierowane przeciwko punktowi drugiemu zaskarżonego wyroku okazały się bezzasadne. Skarżący kasacyjnie organ nie zdołał podważyć prawidłowości orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, iż bezczynność tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim zmierzają one do zakwestionowania prawidłowości przedstawienia stanu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Treść sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienie dowodzą, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje w istocie stronę treściową uzasadnienia, podważając ocenę prawną kontrolowanego Sądu i stojący u jej podstaw sposób zastosowania przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Tak skonkretyzowana podstawa kasacyjna jest dotknięta oczywistym błędem konstrukcyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy. Mając na względzie powyższe stanowisko, Sąd kasacyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym granicami zaskarżenia spełnia w stopniu dostatecznym warunki formalne związane z przedstawieniem stanu sprawy w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynikającego z punktu drugiego wyroku. W powyższym zakresie podstawa prawna została również w sposób wystarczający wyjaśniona. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Skarżący organ zmierzał za ich pośrednictwem do podważenia prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji stanu bezczynności jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko zajęte w powyższym zakresie przez Sąd Wojewódzki, uznając, że ocena tego Sądu mieści się w granicach swobody subsumpcyjnej na tle przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 149 § 1a p.p.s.a., natomiast sam fakt przywołania we fragmencie uzasadnienia wyroku przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. zamiast przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. (s. 8 uzasadnienia) jest pozbawiony znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc oczywistą omyłkę. Dla porządku i na marginesie należy również stwierdzić, że w punkcie drugim zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki – co nie zostało dostrzeżone przez skarżący kasacyjnie organ – również dopuścił się oczywistej omyłki o charakterze redakcyjnym ("(...) bezczynność organu miała miejsca" zamiast "miała miejsce"). Omyłka ta powinna zostać sprostowana przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. wobec nieskorzystania przez Sąd kasacyjny z kompetencji z art. 156 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii zasadności kwalifikacji bezczynności skarżącego kasacyjnie organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy przypomnieć, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stan bezczynności wykazuje cechy rażącego naruszenia prawa, jeśli jest nie tylko konsekwencją znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, lecz dodatkowo wynika z leżących po stronie organu przyczyn pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15, LEX nr 1985970; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Nie jest zatem wystarczające samo oczywiste i poważne naruszenie zasady szybkości postępowania. Konieczne jest także wystąpienie pewnych dodatkowych okoliczności, które świadczą o umyślnym, uporczywym lub lekceważącym naruszeniu przez organ obowiązku terminowego załatwienia sprawy albo o rażąco niedbałym wykonywaniu innych obowiązków, które warunkują zachowanie sprawności i terminowości działania organu w postępowaniu administracyjnym (np. w zakresie stosowania niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów procesowych, zapewnienia właściwej obsady kadrowej urzędu lub dostępu do treści akt administracyjnych). Ocena w tym zakresie musi oczywiście uwzględniać charakter sprawy, stopień skomplikowania jej stanu prawnego lub faktycznego lub inne atypowe i wyjątkowe okoliczności, które mogą prowadzić do złagodzenia kwalifikacji bezczynności jako stanu wykazującego cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powiązania powyższych uwag z niepodważonym przez skarżący kasacyjnie organ stanem faktycznym sprawy, należy stwierdzić, że wszczęcie przez skarżony organ postępowania z urzędu dopiero w dniu 17 stycznia 2018 r. w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został doręczony 19 czerwca 2017 r., wykazuje cechy oczywistego i poważnego naruszenia zasady szybkości postępowania, nie znajdując żadnego racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie może zostać uznana za usprawiedliwiającą znaczne przekroczenie terminu ustawowego okoliczność błędnego rozpoznawania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych jako skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Pomijając już fakt, że skarżony organ poważnie przekroczył również maksymalny miesięczny termin rozpoznania skargi (art. 237 § 1 k.p.a.), trzeba stwierdzić, że organ ten dopuścił się także oczywistego naruszenia art. 233 zd. 1 k.p.a., pomijając, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W niniejszej sprawie kwalifikacja skarżącego wnioskodawcy jako strony postępowania nie była kwestionowana, co oznacza, że z dniem doręczenia organowi pisma z dnia 14 czerwca 2017 r. doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie (art. 61 § 3 k.p.a.). Wadliwa wykładnia i zastosowanie podstawowych regulacji proceduralnych wynikających z k.p.a. są w tym wypadku okolicznościami obciążającymi skarżony organ. Okres prowadzenia odrębnego postępowania skargowego jest więc okresem bezzasadnej bezczynności. Negatywne oceny działań skarżącego kasacyjnie organu w powyższym zakresie wyraził także organ wyższego stopnia, kierując do podległego sobie organu pisma z 25 września, 27 października i 8 listopada 2017 r. Nie zasługują także na uwzględnienie argumenty związane z trudnościami organu w zakresie identyfikacji rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Treść pisma z dnia 14 czerwca 2017 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co powinno skutkować niezwłocznym podjęciem właściwych czynności w sprawie (w tym czynności kontrolnych). Nie są także uzasadnione argumenty związane z problemami organizacyjno-finansowymi organu, w tym trudnościami w zakresie zapewnienia wystarczającej obsady kadrowej urzędu. Trudności w tym zakresie powinny być na bieżąco sygnalizowane organom przełożonym celem podjęcia odpowiednich działań zmierzających do usunięcia przeszkód w sprawnym wykonywaniu zadań publicznych powierzonych organom podległym. Przechodząc w dalszej kolejności do oceny zasadności skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga ta w zakresie podważającym prawidłowość punktu trzeciego kontrolowanego wyroku zasługuje na uwzględnienie. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.ps.a. w zakresie, w jakim skarżący zakwestionował zaniechanie przez Sąd Wojewódzki przedstawienia i oceny wszystkich zarzutów skargi oraz konkretyzacji i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę w tym zakresie. Istotnie Sąd pierwszej instancji pominął, że zarówno sporządzona osobiście przez skarżącego skarga z dnia 17 stycznia 2018 r., jak i złożone przez pełnomocnika procesowego pismo z dnia 26 września 2018 r., zawierające uzupełnienie stanowiska skargi, zawierały wyodrębniony katalog żądań procesowych, który – wbrew treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie był ograniczony jedynie do żądań zobowiązania organu do zakończenia postępowania, stwierdzenia bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści powyższych pism jednoznacznie wynika, że skarżący żądał także: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; orzeczenia w kwestii podstaw do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Niezależnie od oceny dopuszczalności lub zasadności powyższych żądań skargi, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było przedstawienie w uzasadnieniu wyroku powyższych żądań oraz związanych z nimi zarzutów, jak również dokonanie ich prawnej oceny. Jeśli bowiem Sąd pierwszej instancji w punkcie trzecim wyroku oddalił wszystkie pozostałe żądania skargi (poza bezprzedmiotowym żądaniem zobowiązania skarżonego organu do wydania decyzji oraz uwzględnionym żądaniem stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), to uzasadnienie tej części wyroku musi zawierać choćby syntetyczną ocenę dopuszczalności lub zasadności tych żądań. Oczywiście niewystarczające jest ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do jednozdaniowej formuły, że Sąd – oddalając skargę w pozostałym zakresie – orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powyższy przepis jest bowiem tzw. regulacją wynikową (konsekwencyjną), której zastosowanie jest następstwem stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi. Jest wprawdzie zasadą, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skargi, jednak w sytuacji oddalenia wyraźnie wyodrębnionych żądań (wniosków) procesowych w niej sformułowanych, które znajdują podstawę w tzw. normie odniesienia (np. wynikającej z art. 149 p.p.s.a.), sąd ten powinien dokonać oceny prawnej tych żądań. Brak dokonania tego rodzaju oceny przesądza również o konieczności stwierdzenia naruszenia wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku prawidłowego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia sądu w części oddalającej skargę. Niezależnie od powyższego należy zwrócić szczególną uwagę na nieodzowność odrębnego rozstrzygnięcia przez Sąd żądania skargi odwołującego się do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest już sporne zagadnienie istnienia podstaw od orzekania w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które ustały przed dniem wyrokowania przez sąd. W takiej sytuacji sąd administracyjny deklaratoryjnie stwierdza w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a samo postępowanie w tym zakresie nie jest oczywiście bezprzedmiotowe. W tym zakresie nie jest jednak wystarczające ograniczenie formuły wyroku jedynie do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały albo nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa formuła wyrokowa znajduje bowiem swoją odrębną podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. i – co oczywiste – nie pokrywa się z formułą uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ocena merytoryczna zarzutu naruszenia przepisów art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie byłaby natomiast przedwczesna, skoro Sąd pierwszej instancji uchylił się od przedstawienia przesłanek oddalenia wniosków skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej. W tym zakresie kontrola instancyjna prawidłowości sposobu zastosowania powyższych przepisów nie jest więc możliwa ze względu na brak substratu kontrolnego. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej skarżonego organu co do punktu drugiego zaskarżonego wyroku (art. 184 p.p.s.a.) oraz – w uwzględnieniu skargi kasacyjnej skarżącego – uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej w zakresie objętym punktem trzecim kontrolowanego orzeczenia nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchyleniu powyższego wyroku w tej części i przekazaniu w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina pełnomocnikowi procesowemu, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej – niezależnie od instancji sądowo-administracyjnej – składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a. koszty te obejmują wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.