II OSK 2948/18

Dnia 6 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/17 w sprawie ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i S.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 28 czerwca 2016 r. J.K. wystąpiła o wpisanie oranżerii przy ul. [...] w S., działka nr [...], obręb [...] - dalej: "oranżeria", do rejestru zabytków. W toku postępowania Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] października 2016 r. przeprowadził oględziny obiektu. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wpisania oranżerii do rejestru zabytków województwa pomorskiego. Zdaniem organu obiekt nie spełnia definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej: "ustawa o ochronie zabytków", bowiem nie stanowi zarówno świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia, jak i nie posiada wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Oranżeria to budynek współczesny, z prostą formą, zrealizowany systemem gospodarczym z ogólnodostępnych współcześnie materiałów budowlanych. Dwuspadowa konstrukcja dachu oparta na zewnętrznych słupach i stężona jętkami stanowi prosty szkielet obiektu, wypełniony szkłem, który można spotkać na wielu prywatnych posesjach jako miejsce hodowli warzyw i kwiatów dla własnych potrzeb. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, co odnosi się również do sytuacji, gdy ocena wartości zabytkowej upoważnia organ ochrony zabytków do odmowy wpisania obiektu do rejestru zabytków. Główną przesłanką odmowy wpisania do rejestru zabytków oranżerii jest stwierdzenie, że nie posiada ona cech wypełniających przesłanki ustawowej definicji zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Będąca przedmiotem postępowania oranżeria o przeznaczeniu gospodarczym została zbudowana w 1995 r. samodzielnie przez męża wnioskodawczyni S.K. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe zostało w pełni przeprowadzone, a okoliczności wykazane przez organ pierwszej instancji dowodzą prawidłowości decyzji o odmowie wpisania do rejestru zabytków przydomowej oranżerii jako dzieła architektury i budownictwa. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły wartościowanie obiektu, czyli ocenę czy spełnia on wymogi ustawowe, w tym czy jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Oranżeria jest typowym obiektem użytkowym przeznaczonym do uprawy roślin, nie ma żadnych elementów indywidualnych, które pozwalałyby ją uznać za dzieło sztuki i nie jest związana z żadnym ważnym wydarzeniem historycznym. Nie można jej również uznać za świadectwo minionej kultury, bowiem w obszarze klimatycznym właściwym dla Polski uprawa roślin w małych przydomowych szklarniach nadal jest stosowana. Przeprowadzone przez organy wartościowanie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której wskazano jakie kryteria zostały wzięte pod uwagę i jakie oceny zostały dokonane na ich podstawie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.K. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia przez Ministra Kultury zasady dwuinstancyjności i poprzestanie na dokonaniu kontroli decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy Minister Kultury powinien sam rozpatrzeć całokształt materiału dowodowego, uwzględniając przy tym wnioski strony i twierdzenia strony zgłoszone w postępowaniu dwuinstancyjnym, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie okoliczności, że Minister Kultury w sposób lakoniczny dokonał uzasadnienia decyzji w zakresie własnego rozstrzygnięcia sprawy opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do wniosków i twierdzeń strony zgłaszanych w toku postępowania, w tym o dopuszczenie dowodów z dokumentów, z fotografii, opierając się w zakresie oceny materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego wyłącznie na oględzinach nieruchomości, a w zakresie oceny prawnej do trzech zdań, nie wskazując przy tym dlaczego oranżeria nie spełnia przesłanek definicji zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego, który mógłby ocenić czy zarówno sama oranżeria, jak i jej poszczególne elementy stanowić mogą wartość artystyczną, historyczną lub naukową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że organy konserwatorskie opierając się na własnej wiedzy i doświadczeniu są władne samodzielnie ocenić, czy nieruchomość lub obiekty ruchome posiadają wartości artystyczne, historyczne lub naukowe, które uzasadniałyby decyzję o objęciu takiego obiektu ochroną konserwatorską. Organy te nie mają zatem obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem danego obiektu do rejestru zabytków. W odpowiedzi na zarządzenie z 7 maja 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii, zarówno skarżąca, jak i organ administracji podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 7 maja 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. 3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na uznanie, że oranżeria będąca przedmiotem postępowania nie charakteryzuje się cechami zabytkowymi określonymi w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie zabytków. Zarzuty te nie znajdują jednak uzasadnienia. 4. Organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) rozstrzyga ponownie sprawę merytorycznie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu drugiej instancji jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17). Przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 136 k.p.a. na żądanie strony lub z urzędu, zależy od tego czy materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wyczerpujący do wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustala bowiem stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, a także te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz takie, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków oranżerii wybudowanej w 1995 r. przez męża skarżącej kasacyjnie. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym i podzielił zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia wydając decyzję odwoławczą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za kompletny i aktualny na dzień wydania decyzji. Skarżąca do wniosku o wpis do rejestru zabytków oranżerii dołączyła zaświadczenie z księgi wieczystej, wypis i wyrys z ewidencji gruntów, spis danych adresowych właścicieli i administratora nieruchomości, wykaz użytkowników nieruchomości oraz plany nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego skarżąca pismem z 14 czerwca 2016 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia oranżerii. Następnie organ pierwszej instancji w dniu 19 października 2016 r. przeprowadził oględziny obiektu. Przedstawiona fotografia nie wniosła do sprawy żadnych nowych informacji, które nie byłyby znane organowi na podstawie przeprowadzonych oględzin. W dniu 13 stycznia 2017 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wpisania oranżerii do rejestru zabytków wyznaczając stronie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. termin 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy oraz zgłoszenie wszelkich uwag, wniosków i dowodów do prowadzonego postępowania. Skarżący nie odpowiedzieli na powyższe pismo. W odwołaniu także nie zawarli żadnych wniosków dowodowych. Nie wskazali również na zmianę stanu faktycznego względem obiektu objętego postępowaniem, który uzasadniałby przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Należy więc uznać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł o braku naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, i art. 77 § 1 k.p.a. nie znalazł więc uzasadnionych podstaw. 5. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania w zakresie kontroli uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, którego niezbędne elementy określa art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak stanowi art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy uznał przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe polegające na dokonaniu oględzin spornego obiektu. Strona nie wniosła żadnych dodatkowych uwag czy wniosków, które byłby istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Należy więc uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kompletność uzasadnienia decyzji odwoławczej i nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. swoim rozstrzygnięciem. 6. Na uznanie nie zasługuje również zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków prowadzone jest przez organy posiadające kompetencję merytoryczną chociażby do oceny konieczności przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. W sytuacji, gdy stan faktyczny jest jasny i nie wymaga specjalnej ekspertyzy, a jedynie oceny w świetle posiadanej przez organ wiedzy w zakresie właściwości organu, za zbędne należy uznać przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że brak opinii biegłego świadczy o niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Równocześnie należy wskazać, że przepisy postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie dostarczeniu takiej opinii przez stronę postępowania. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie, działając w ramach swojej właściwości i będąc wyposażone w specjalistyczną wiedzę z zakresu ochrony zabytków, uznały na podstawie oględzin obiektu, że oranżeria nie posiada takich specyficznych cech lub indywidualnych uwarunkowań, które prowadziłyby do stwierdzenia, że reprezentuje on wartość z punktu widzenia ochrony takiej rzeczy ze względu na interes społeczny. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej i wyczerpującej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie stwierdził, że organy wnikliwie przeanalizowały cechy techniczne i estetyczne obiektu, jak również historyczny i kulturowy kontekst jego postania i funkcjonowania. Zgodzić się należy również, że wartościowanie obiektu zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a dokonania ocena mieści się w zakresie swobodnej oceny stanu faktycznego, dopuszczalnej ze względu na użycie w ustawowej definicji zabytku w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pojęć niedookreślonych i nieostrych. Wskazywana przez skarżącą w piśmie z 14 czerwca 2016 r. oraz w skardze do sądu wartość emocjonalna oranżerii nie stanowi przesłanki do uznania danego obiektu za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. również nie mógł został uwzględniony. 7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.