I OSK 3383/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 125/18 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę ; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 125/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi M. K., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki położonej w miejscowości [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że wnioskiem z [...] marca 2016 r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w powołanej wyżej części. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], SKO w [...] odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawca wystąpił z takim samym wnioskiem już [...] grudnia 2015 r. i wtedy organ postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 346/16, uchylił oba te postanowienia. Wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w [...], postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], po raz kolejny odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniając, że osoba żądająca wszczęcia postępowania - zgodnie z art. 157 § 2 kpa - musi wykazać posiadanie interesu prawnego w tym żądaniu, stosownie do art. 28 kpa. Z przedłożonych przez stronę dowodów nie wynika, aby wstępni M. K. byli kiedykolwiek właścicielami działki nr [...]. Sam fakt, że przedmiotowa działka graniczyła z działkami stanowiącymi własność W. T. K. i J. K. nie daje skarżącemu przymiotu strony. Natomiast okoliczność posiadania ww. działki bez tytułu prawnego nie świadczy o istnieniu interesu prawnego, a co najwyżej faktycznego. Stwierdzenie przysługiwania prawa własności wnioskodawcy może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Uwzględniając skargę wnioskodawcy na postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że organ administracji doszedł do przekonania, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu nie na podstawie prostego i oczywistego zestawienia, ale dopiero po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i ustalaniu stanu faktycznego. Organ nie może zaś ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ badał interes prawny skarżącego w drodze dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. W tym celu zażądał od Wójta Gminy [...] decyzji z [...] sierpnia 1990 r., rejestru gruntów, operatu technicznego oraz planu gruntów wsi i dokumenty te otrzymał. Ponadto zażądał od wnioskodawcy przedłożenia dokumentów wykazujących własność nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz dowodów z uwłaszczenia działek oznaczonych numerami [...] i [...] przyległych do działki nr [...] i również dokumenty te otrzymał. Dopiero po otrzymaniu powyższych dokumentów organ przeprowadził szczegółową ich analizę, w której badał status prawny działki nr [...] począwszy od 1958 r. Działanie takie wymagane było stanowiskiem skarżącego, który twierdził, że działka nr [...] o pow. 0,06 ha stanowiła własność jego ojca i została przez niego nabyta na podstawie aktu własności ziemi z [...] lipca 1973 r. W wyniku badania dokumentów i przeprowadzonej analizy organ doszedł do przekonania, że ani skarżący, ani też jego poprzednicy prawni nigdy nie byli właścicielami tej działki. Zdaniem organu "ojciec skarżącego co prawda posiadał nieruchomości o łącznej powierzchni wynoszącej 7,11 ha, na które złożyły się działki o nr [...] o pow. 1,02 ha, nr [...] o pow. 0,46 ha oraz nr [...] o pow. 5,63 ha, które jednak nie odpowiadają konturom i położeniu będących obecnie własnością skarżącego działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,05 ha i w tych działkach nie znajdowała się droga nr [...] o pow. 0,06 ha, która tylko graniczyła z działką nr [...]". Czynności przeprowadzone przez organ były więc jak najbardziej potrzebne do wyjaśnienia sprawy, ale organ mógł ich dokonać jedynie po wszczęciu postępowania. Niedopuszczalne zaś było ich dokonywanie na etapie przed wszczęciem postępowania i następnie wydawanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W sytuacji zaś wszczęcia postępowania i dokonania powyższych ustaleń i analiz, dochodząc do przekonania, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, organ winien je zakończyć tylko przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie zatem przez organ, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na podstawie art. 61a § 1 kpa, stanowi naruszenie tego przepisu, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej ppsa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku SKO w [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 52 § 1 i § 2, przez wyprowadzenie błędnego wniosku, że w sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia, podczas gdy przed złożeniem skargi do Sądu I instancji skarżący powinien był wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 52 § 3 ppsa, przez wyprowadzenie błędnego wniosku, że przepis ten dotyczy również postanowień mimo, że expressis verbis odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych i w konsekwencji błędne przyjęcie, że strona skarżąca mogła skorzystać z prawa skargi, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, przez jego niezastosowanie i nie odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga była niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, tj. nie złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa, przez błędną ocenę, że organ nie był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia, gdy tymczasem organ podjął jedynie proste czynności wyjaśniające z których wynika niewątpliwy brak przymiotu strony skarżącej w niniejszej sprawie, - art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 28 i art. 61a kpa polegające na uchyleniu postanowienia w sytuacji, w której w ocenianym stanie faktycznym zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości nie miał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz odrzuceniem albo oddaleniem skargi złożonej do Sądu I instancji. W szczególności stwierdzono, że skarżący kasacyjnie organ nie dysponuje aktami spraw i za każdym razem kiedy wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmuszony jest wystąpić o akta sprawy do właściwego organu. Sformułowanie normatywne zawarte w art. 61a kpa nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca dopuszcza obecnie na etapie przed faktycznym wszczęciem postępowania, możliwość badania istnienia interesu prawnego do udziału w postępowaniu przed jego wszczęciem. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji art. 61a kpa wskazującej jednocześnie przesłanki, które mogą prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania powinno zasadniczo zostać poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego faktycznego zakończenia ewentualnym wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty wobec legitymowanego podmiotu. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ocena legitymacji do występowania w charakterze strony podmiotu składającego żądanie wszczęcia postępowania następowała zasadniczo już po jego faktycznym wszczęciu, na etapie postępowania wyjaśniającego. Obecnie organ dokonuje tej oceny w fazie przedwstępnej. Przyjęcie przez organ administracji braku legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym obliguje ten organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienne ustalenia podjęte przez organ umożliwiają mu w gruncie rzeczy dopiero uruchomienie postępowania administracyjnego. Konieczność ustosunkowania się do podniesionych, oczywiście bezzasadnych twierdzeń pełnomocnika skarżącego o przysługiwaniu prawa własności do działki nr [...] wynika z obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięć przez organ administracji i nie może być utożsamiana z dokonywaniem dogłębnej analizy prawnej przedmiotowej sprawy. Jako że akta nie zawierały żadnych dowodów wskazujących na interes prawny wnioskodawcy przed wydaniem postanowienia, skarżący kasacyjnie organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie swojego interesu prawnego. Wnioskodawca tego nie dokonał. Okoliczności podnoszone przez Sąd świadczące o rzekomo dogłębnej analizie prawnej czy prowadzeniu postępowania dowodowego nie miały miejsca. Była to standardowa procedura w tego typu sprawach. Jeżeli przyjąć stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe oznaczałoby to, że art. 61a § 1 kpa w praktyce nie znalazłby nigdy zastosowania, bowiem w każdej sytuacji wymagane jest zbadanie interesu prawnego strony, który musi znajdować odzwierciedlenie w dokumentacji. Uzależnienie przez Sąd I instancji rodzaju rozstrzygnięcia od sposobu zachowania pełnomocnika skarżącego polegającego na wysnuwaniu oczywiście bezzasadnych wniosków wyciągniętych z załączonej dokumentacji nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem nie ma żadnego wpływu na prawa strony, zmierza jedynie do przedłużenia postępowania i co najistotniejsze świadczy o uchylaniu się przez Sąd I instancji od zajęcia stanowiska w kluczowej dla sprawy kwestii, a mianowicie interesu prawnego wnioskodawcy. Sąd I instancji wykazując się dużą nadgorliwością w interpretacji zachowania organu - które w istocie rzeczy było niczym innym jak tylko wstępnym badaniem interesu prawnego strony - po raz kolejny uchylił się od załatwienia sprawy, nie zajmując stanowiska co do jej istoty. Zastosowanie przez organ art. 61a § 1 kpa i wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania zamiast decyzji umarzającej sprawę na podstawie art. 105 § 1 kpa nie miało nie tylko istotnego ale żadnego wpływu na wynik sprawy. Obydwa rozstrzygnięcia są jedynie wyrazem procesowego zakończenia sprawy bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia i nie mają żadnego wpływu na pozycję procesową strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 kpa. Z art. 61a § 1 kpa wynika, że gdy żądanie zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ ten wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może więc nastąpić m.in. z powodu braku przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony. Brak przysługiwania takiego przymiotu musi być jednak ustalony w kontekście przesłanek określonych w art. 28 kpa. Ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 kpa zawsze więc wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie ograniczył swoje czynności wyjaśniające do uzyskania niezbędnych akt sprawy związanych z przedmiotem złożonego wniosku oraz wskazaniem przez wnioskodawcę dokumentowej podstawy przysługiwania praw, z których wynikałby interes prawny w domaganiu się przeprowadzenia postępowania określonego przez wnioskodawcę. Ustalenie okoliczności, na podstawie uzyskanych dokumentów, czy wnioskodawca wykazał przysługiwanie tytułu prawnego do działki nr [...] w przedmiotowej sprawie, nie wymagało jakiejkolwiek wnikliwiej analizy. Z samej bowiem treści tych dokumentów wynika niewykazanie przez wnioskodawcę przysługiwania praw do powołanej działki gruntu. Oceniając natomiast zakres czynności i ustaleń dokonanych przez skarżącego kasacyjnie organu administracji, nie można uznać, ze w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zobowiązujące do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Działania organu ograniczyły się bowiem jedynie do ustalenia okoliczności określonej w art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa. Błędnie więc Sąd I instancji ocenił brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przez organ administracji art. 61a w zw. z art. 28 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec prawidłowego ustalenia przez organ administracji braku wykazania przez wnioskodawcę przysługiwania prawa rzeczowego do działki gruntu nr [...] - na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, orzeczono o odstąpieniu zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu w całości, uznając, że błędna ocena Sądu I instancji zastosowania przepisów postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania kasacyjnego przez skarżącego do tego Sądu.