II OSK 2565/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 346/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Bk 346/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2016r. nr [...] oraz zasądził koszty postępowa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r. M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...] położonej w miejscowości S. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca już w dniu 7 grudnia 2015 r. wystąpił do SKO w Ł. z takim samym wnioskiem, jednakże postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym nie jest możliwe, na ponowny wniosek tej samej osoby, której brak przymiotu strony został już ostatecznie wykazany, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. K. w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...]., bowiem organ jest związany swoim wcześniejszym rozstrzygnięciem i nowe postępowanie nie może być wszczęte. Wniosek o ponowne rozpoznanie złożył M. K. podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ponowny wniosek o wszczęcie postępowania w tej samej sprawie, na tej samej podstawie prawnej, jest niezasadny W takiej sytuacji nie jest możliwe na ponowny wniosek tej samej osoby, której brak przymiotu strony został już ostatecznie wykazany, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. K. w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...]. Organ jest bowiem związany swoim wcześniejszym rozstrzygnięciem. Zachodzi więc podstawa do orzeczenia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. K., w której zarzucił naruszenie: 1) art. 157 k.p.a. poprzez uznanie, że M. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. K., 2) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wcześniejsze uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 19 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 61 a § 1 k.p.a., a naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnień obu postanowień nie wynika precyzyjnie, która z dwóch przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a. została przyjęta za podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że przesłanki te są niezależne od siebie i każda z nich stanowi samodzielną podstawę do takiego rozstrzygnięcia. W zależności od stanu faktycznego sprawy, w przypadku braku przymiotu strony u wnoszącego pismo, postępowanie nie zawsze musi się zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie będzie zależało od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu organy w żaden sposób nie uzasadniły swego stanowiska odnośnie przyjęcia, z jakich to przyczyn wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Przy braku zatem jednoznacznego wskazania przesłanki z art. 61 a § 1 k.p.a., na podstawie której orzekały, zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy czasami nie stało się to na podstawie przesłanki w postaci "wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną". Gdyby tak bowiem było to należy stwierdzić, że oba rozstrzygnięcia organów są wadliwe, gdyż organy w żadnej mierze nie uzasadniły, dlaczego skarżącemu w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony, dający podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, a nie np. dający podstawę do umorzenia z tego tytułu, postępowania. Brak jednoznacznego sprecyzowania przez organy, która z przesłanek określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. była podstawą rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie tego przepisu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzucając: -naruszenie przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz.718), przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły wskazane przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, że z uzasadnień obu postanowień nie wynika precyzyjnie, która z dwóch przesłanek określonych w art. 61a § 1 kpa została przyjęta za odmowę wszczęcia postępowania. Podczas gdy w sprawie zostało wyraźnie wskazane przez Kolegium, że jest związane w tej kwestii wcześniejszym rozstrzygnięciem, w którym brak przymiotu strony po stronie skarżącego został już ostatecznie wykazany postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. K. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...] położonej w miejscowości S. G.. Zatem rzeczą sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka pierwsza, czy druga. Na tej podstawie SKO w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Oceniając zasadność zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiada on usprawiedliwionej podstawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy wydając zaskarżone postanowienia nie wskazały, która z przesłanek wymienionych w treści art. 61a § 1 k.p.a. stanowiła podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie nie było wystarczającym wskazanie, że jest związany wcześniejszym postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania, w którym stwierdził brak przymiotu strony po stronie skarżącego. Natomiast błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przy prawidłowym uzasadnieniu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, z uwagi na res iudicata zamknięta jest droga do prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Jedną z tzw. przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej (res iudicata). W motywach poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 19 kwietnia 2016r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia tego samego organu z dnia 30 marca 2016r. wskazano, że kwestia interesu prawnego M. K. była już rozstrzygnięta w postanowieniu SKO w Ł. z dnia 5 lutego 2016r. odmawiającym wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. K. z dnia [...] sierpnia 1990r. oraz postanowieniem SKO w Ł. z dnia 4 marca 2016r. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie organów rozstrzygnięcie ostatecznym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, dawało podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do kolejnego wniosku skarżącego złożonego w tym przedmiocie. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, to jednak wskazać należy, że odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w tym przepisie wymaga uwzględnienia różnic wynikających z odmiennego charakteru decyzji i postanowień. Oznacza to, że ustanowiona w przepisie art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją, podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym na skutek odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, wskazując jednocześnie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym ( por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2239298 , wyrok NSA z dnia 21 października 2016r. sygn. akt II OSK 80/15, LEX nr 2169201). Tym samym należy przyjąć, że z zasadą res iudicata mamy do czynienia wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej ( por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 112/15, LEX nr 2108288). Dlatego też należy przyjąć, że dopuszczalne byłoby wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, w której pierwotnie odmówiono wszczęcia postępowania ze względu na okoliczności braku przymiotu strony. Z uwagi, iż podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie dał podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).