II SA/Bk 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki położonej w miejscowości S. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Postanowienie SKO w Ł. zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. M. K., wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne, położonej w miejscowości S., działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], SKO w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawca wystąpił z takim samym wnioskiem już w dniu [...] grudnia 2015 r. i wtedy organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], ale WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 346/16, uchylił oba te postanowienia. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, NSA wyrokiem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16, skargę tę oddalił. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], po raz kolejny odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Osoba żądająca musi więc wykazać posiadanie przez nią interesu prawnego w tym żądaniu, stosownie do art. 28 k.p.a. Z przedłożonych przez stronę dowodów nie wynika zaś, aby wstępni M. K. byli kiedykolwiek właścicielami działki nr [...]. Sam fakt, że przedmiotowa działka graniczyła z działkami stanowiącymi własność W. K. i J. K. nie daje skarżącemu przymiotu strony. Natomiast okoliczność posiadania ww. działki bez tytułu prawnego nie świadczy o istnieniu interesu prawnego, a co najwyżej faktycznego. Stwierdzenie prawa własności wnioskodawcy może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W konsekwencji braku możliwości uznania wnioskodawcy za stronę, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., organ ponownie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 157 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki położonej w miejscowości S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że działka nr [...] nie została wydzielona w wyniku scalenia przeprowadzonego w 1927 r. i z tego względu doszło do oczywistego naruszenia prawa w związku ze sprzecznością między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Pierwsza informacja o niej znajduje się w operacie technicznym z 1962 r., w której jako władający działkami nr [...] wskazany był W. K., będący ojcem skarżącego. Nabył on własność wskazanej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1973 r., nr [...], a następnie grunty wchodzące w skład prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego przekazał swojemu synowi. Działka nr [...] do dnia dzisiejszego znajduje się w obrębie posesji skarżącego. Podkreślił, że w rejestrach pomiarowo – klasyfikacyjnych z 1958 r. i 1962 r. powierzchnia gruntów będących własnością W. K. wynosiła 7,11 ha, a w akcie własności już tylko 7,05 ha. Brakujące 0,06 ha to natomiast powierzchnia działki nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał ponadto, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym M. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż niewątpliwie skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyć jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę, SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu organ wyjaśnił, że pojęcie strony postępowania jest wyraźnie związane z posiadaniem interesu prawnego. Natomiast interes prawny polega na możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji do ściśle określonego podmiotu. Pojęcie to jest rozumiane jako obiektywnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wywodzi swój interes prawny. Sam fakt sąsiedztwa działki nr [...] z działkami będącymi jego własnością może świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a to nie wystarcza do uznania skarżącego za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr 2050/4/90. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], które odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki położonej w miejscowości S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W tym miejscu zauważenia wymaga, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wnosił o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO w Ł., tylko od razu wniósł skargę do sądu administracyjnego. Działanie takie uznać należy jednak za prawidłowe. Jak trafnie bowiem wskazał NSA w postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1437/18, na mocy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jednakże jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z art. 127 § 3 k.p.a. wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza więc, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To zaś z kolei oznacza, że w sytuacji wydania przez SKO postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, strona nie musi wyczerpywać środków zaskarżenia, tylko od razu może wnieść skargę do sądu administracyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 346/16, uchylił postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] i poprzedzające jego wydanie postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto wyrokiem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16, NSA oddalił skargę kasacyjną SKO w Ł. od powyższego wyroku WSA w Białymstoku. Z mocy więc art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie obu Sądów we wskazanych orzeczeniach, że orzekając organ nie wskazał, która z przesłanek wymienionych w treści art. 61a § 1 k.p.a. stanowiła podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto NSA wyjaśnił, że wcześniejsza odmowa wszczęcia postępowania nie stanowi przeszkody do ponownego rozstrzygania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji dodatkowo natomiast wskazał, że w zależności od stanu faktycznego sprawy, w przypadku braku przymiotu strony u wnoszącego pismo, postępowanie nie zawsze musi się zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie będzie zależało od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie niniejszego składu orzekającego, organ nie zastosował się do powyższego zalecenia. SKO w Ł. doszło bowiem do przekonania, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu nie na podstawie prostego i oczywistego zestawienia, ale dopiero po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i ustalaniu stanu faktycznego. A przecież organ nie może ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 954/17). Przyczyny zaś, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 633/17). W sprawie niniejszej organ badał interes prawny skarżącego poprzez gromadzenie materiału dowodowego oraz jego dogłębną analizę. W tym celu zażądał od Wójta Gminy K. decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r., rejestru gruntów, operatu technicznego oraz planu gruntów wsi i dokumenty te otrzymał. Ponadto zażądał od wnioskodawcy przedłożenia dokumentów wykazujących własność nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz dowodów z uwłaszczenia działek oznaczonych numerami [...] przyległych do działki nr [...] i również dokumenty te otrzymał. Dopiero po otrzymaniu powyższych dokumentów organ przeprowadził szczegółową ich analizę, w której badał status prawny działki nr [...] począwszy od 1958 r. Działanie takie wymagane było stanowiskiem skarżącego, który twierdził, że działka nr [...] o pow. 0,06 ha stanowiła własność jego ojca i została przez niego nabyta na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1973 r. W wyniku badania dokumentów i przeprowadzonej analizy organ doszedł do przekonania, że ani skarżący, ani też jego poprzednicy prawni nigdy nie byli właścicielami tej działki. Zdaniem organu "ojciec skarżącego co prawda posiadał nieruchomości o łącznej powierzchni wynoszącej 7,11 ha, na które złożyły się działki o nr [...] o pow. 1,02 ha, nr [...] o pow. 0,46 ha oraz nr [...] o pow. 5,63 ha, które jednak nie odpowiadają konturom i położeniu będących obecnie własnością skarżącego działek o nr [...] o łącznej powierzchni 7,05 ha i w tych działkach nie znajdowała się droga nr [...] o pow. 0,06 ha, która tylko graniczyła z działką nr 502". Jak z powyższego zatem widać, czynności przeprowadzone przez organ były jak najbardziej potrzebne do wyjaśnienia sprawy, ale organ mógł ich dokonać jedynie po wszczęciu postępowania. Niedopuszczalne zaś było ich dokonywanie na etapie przed wszczęciem postępowania i następnie wydawanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W sytuacji zaś wszczęcia postępowania i dokonania powyższych ustaleń i analiz, dochodząc do przekonania, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, organ winien je zakończyć tylko poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie zatem przez organ, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., stanowi naruszenie tego przepisu, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.