III OSK 3161/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 645/18 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w W. z dnia 7 lutego 2018 r. nr PSiK 430-V-1/2018 w przedmiocie odmowy przyznania urlopu długoterminowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] w W. na rzecz A.A. kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 645/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w W. z 7 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania urlopu długoterminowego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze z., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu podano, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm., dalej jako: P.s.w.) w zw. z § 52 ust. 3 Regulaminu Studiów w [...] stanowiącego załącznik do uchwały Senatu [...] nr 38/2017 z dnia 27 kwietnia 2017 r., utrzymano w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] z 21 listopada 2017 r. o odmowie udzielenia skarżącemu urlopu długoterminowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że katalog przyczyn uzasadniających żądanie udzielenia urlopu długoterminowego określa § 36 ust. 2 Regulaminu, a w przypadku odwołującego się nie zachodzi żaden przypadek określony w tym przepis. W stosunku do studenta, który nie spełnia żadnego z enumeratywnie wymienionych warunków co do urlopu, organ nie tylko miał prawo, ale i obowiązek wydania decyzji o nieudzieleniu urlopu. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów P.s.w. Dodatkowo, w piśmie z 31 października 2019 r., ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając rozpoznanie odwołania skarżącego mimo faktu braku podpisu skarżącego pod odwołaniem, co powoduje zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak należytego sformułowania zarzutów lub o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA stwierdził, że organ zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w § 36 ust. 1 Regulaminu, a w szczególności inny odpowiednio przez studenta uzasadniony przypadek. Ponadto podkreślono, że decyzja w sprawie przyznania urlopu długoterminowego jest tzw. decyzją uznaniową, a w ocenie WSA organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy, prawidłowo ocenił materiał dowodowy i uzasadnił swoją decyzję. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym z 31 października 2019 r. WSA wskazał, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest oryginału podpisanego przez skarżącego odwołania, ale znajduje się w nich jego kserokopia, na której widnieje podpis skarżącego. W związku z tym WSA uznał, że pomimo braku oryginału odwołania, nie sposób przyjąć, że nie zostało ono podpisane przez skarżącego, a tym samym że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie działając z urzędu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ odwoławczy rozpoznał z urzędu odwołanie strony od decyzji organu I instancji mimo faktu, że skarżący nie złożył podpisu pod odwołaniem, lecz przedłożył jedynie kserokopię swojego odwołania, co powoduje, że organ odwoławczy podjął działania z urzędu, a nie na wniosek (odwołanie) strony, bowiem nie wezwał studenta do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, od której to decyzji skarżący nie wniósł podpisanego odwołania, a przed wydaniem decyzji nie został on wezwany do uzupełnienia braków formalnych odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo że w aktach sprawy nie znajduje się oryginał odwołania studenta, bowiem nigdy on nie został złożony na uczelnię, a tym samym organ odwoławczy wydał decyzję z urzędu, a nie na wniosek (odwołanie strony), co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.; II. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 190 ust. 2 pkt 1 P.s.w. w zw. art. 190 ust. 3 P.s.w. w zw. z art. 207 ust. 1 P.s.w. poprzez: - jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że u skarżącego stwierdzono braki postępów w nauce w sytuacji, gdy skarżący składał wnioski dotyczące dopuszczenia go do egzaminów; - poprzez rozpoznanie odwołania studenta od decyzji organu I instancji, mimo że odwołanie nie zostało podpisane, lecz została złożona jedynie kserokopia odwołania, co powoduje, że organ odwoławczy podjął działania z urzędu, a tym samym wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny i tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne. Podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej traktuje się jako pismo niepodpisane. Zatem organ zobligowany był uruchomić procedurę umożliwiającą wnoszącemu podanie sanowanie tego braku (art. 64 § 2 k.p.a.), a taka procedura nie została uruchomiona. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie złożył nigdy oryginału odwołania i nikt go nie wezwał do tego, aby takie podpisane odwołanie złożyć. Tym samym WSA oddalając skargę naruszył przepisy postępowania, bowiem powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonego orzeczenia ze względu na rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej orzeczenia Sądu I instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powołano obydwie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 p.p.s.a., czyli zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie zasługują na uwzględnienie zarzuty prawa procesowego. W związku z tym podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia wskazanych przepisów P.s.w. jako przedwczesny, nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 156 k.p.a. zauważyć należy, że koncentrują się wokół jednej kwestii, a mianowicie merytorycznego rozpoznania odwołania pomimo braku własnoręcznego podpisu skarżącego na odwołaniu wniesionym do organu. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który wprawdzie stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia odwołania, a jego oryginału nie udało się odszukać organowi odwoławczemu, ale pomimo to przyjął, że odwołanie zostało podpisane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego jest skuteczne wniesienie odwołania, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Uruchomienie kompetencji bez odwołania jest zaś działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W związku z tym powinno spełniać wymogi formalne, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p., a organ, do którego wpływa odwołanie, w tzw. postępowaniu wstępnym, zobowiązany jest do zbadania, czy wymogi te są spełnione. Zgodnie z treścią art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie ulega zatem wątpliwości, że podpis wnoszącego podanie na piśmie jest jego obligatoryjnym elementem. Przy czym w judykaturze i doktrynie powszechnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), k.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 10; wyroki NSA: z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2275/19, z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1089/98, z 10 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1144/2005, z 28 czerwca 2013 r. I OSK 310/13). W związku z tym nie ma znaczenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że doszło do podpisania podania (odwołania), a jedynie to, czy na odwołaniu, które wpłynęło do organu widnieje oryginalny podpis skarżącego. Jeżeli zaś wniesione przez stronę podanie - w tym przypadku odwołanie od decyzji organu I instancji - nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym własnoręcznego podpisu - wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną do WSA decyzję na skutek odwołania obarczonego nieusuniętym brakiem formalnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na odwołaniu znajdującym się w aktach sprawy brak jest oryginalnego podpisu skarżącego, a widnieje jedynie jego kserokopia, co z wyżej wskazanych względów nie spełnia wymogów formalnych, określonych w art. 63 § 3 k.p.a. Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków formalnych, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn.. akt III OSK 3369/21 i orzeczenia tam powołane; B. Adamiak, Komentarz do art. 128, pkt 4 (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128, pkt III.5 (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el Legalis). W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka podlegała stwierdzeniu nieważności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., w następstwie czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wezwać skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przy tym jedynie w przypadku uzupełnienia tego braku formalnego organ odwoławczy będzie mógł rozpoznać wniesione odwołanie merytorycznie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając okoliczność, że skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi.