IV SA/Po 278/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. nr [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] września 2017 r. M. R. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił z wnioskiem do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę A. R.. Przywołaną wyżej decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz W. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił M. R. przyznania wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie obowiązujących przepisów oraz podał, iż rodzina nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wnioskodawca, kwestionując wyliczenia dokonane przez organ I instancji i podnosząc, że dochód ujęty w zeznaniu podatkowym za 2016 r. stanowi dochód za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] grudnia 2016 r. ze względu na fakt, iż w styczniu 2016 r. na podstawie decyzji ZUS zostało mu przyznane świadczenie emerytalne za okres wsteczny, tj. od [...] sierpnia 2014 r. Tym samym kwota wskazana w zeznaniu podatkowym za 2016 r. stanowi, oprócz świadczenia za ten rok, również spłatę ww. świadczenia za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Dlatego organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu prawidłowego ustalenia dochodu za 2016 r. Utrzymując w mocy ww. decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r. – SKO wskazało, że M. R. jest ojcem A. R., dziecko nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, w związku z tym w rodzinie ma zastosowanie kryterium dochodowe w wysokości [...] zł na osobę. Z wypełnionego przez M. R. wniosku o świadczenia rodzinne wynika, że w skład rodziny wchodzi on, jego żona E. R. i córka A. . Rokiem bazowym, na podstawie którego należało ustalić dochód rodziny jest rok 2016, jako rok poprzedzający okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Na podstawie danych z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów organ I instancji dokonał przeliczenia dochodu rodziny Wnioskodawcy, ustalając, że w roku bazowym rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł netto, na który składa się dochód M. R. z tytułu emerytury. Dochód ten podzielono na 12 miesięcy, uzyskując miesięczny dochód w wysokości [...] zł, który na jednego członka rodziny wynosi [...] zł. Skoro w niniejszej sprawie ustalony dochód na jednego członka rodziny przekroczył kwotę odnośnego kryterium dochodowego (674 zł), to – zdaniem SKO – Wnioskodawca nie był uprawniony do świadczeń rodzinnych na córkę. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że nieuzasadniony jest zarzut o błędnym ustaleniu wysokości dochodu poprzez przyjęcie do jego wyliczenia wypłaconego jednorazowo w 2016 r. wyrównania świadczenia emerytalnego za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Dochód ten podlegał wliczeniu w całości do dochodu obliczanego na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r."). W myśl bowiem art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. dochód obejmuje przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepisy ustawy nie wyłączają z dochodu jednorazowej wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych, nawet za okres wsteczny, co oznacza, iż świadczenia te podlegają uwzględnieniu w całości przy obliczaniu dochodu dla celów ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach Skarżący wskazał, iż ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez sprawdzenie danych z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów i na tej podstawie ustalenie dochodu jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Skarżącego organ II instancji nie poparł żadnym przepisem prawnym swojej argumentacji, że przepisy ustawy nie wyłączają z dochodu jednorazowej wypłaty świadczeń rentowych, nawet za okres wsteczny, co oznacza, iż świadczenia te podlegają uwzględnieniu w całości przy obliczaniu dochodu da celów ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; por. też wyrok NSA z 19.05.2011 r., I OSK 301/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] listopada 2017 r. odmawiającą przyznania wnioskowanego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z uwagi na zaistniałe przekroczenie tzw. kryterium dochodowego. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że kluczową kwestią w tej sprawie jest właściwe obliczenie dochodu rodziny Skarżącego. Zgodnie z wolą ustawodawcy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł, natomiast w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. – tak stanowią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") Przepisy ww. ustawy w sposób precyzyjny wskazują także sposób określenia dochodu, na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o "dochodzie" – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. "przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne." To właśnie na podstawie cytowanego przepisu świadczenie emerytalne otrzymane przez skarżącego, także jako jednorazowa spłata zaległości, niewątpliwie stanowi dochód uwzględniany przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Skoro Skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku rodzinnego w okresie od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r., to rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do tego zasiłku, jest bez wątpienia rok kalendarzowy 2016. Jak wynika z akt sprawy, w roku tym rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł netto, na który składał się dochód M. R. z tytułu emerytury. Skarżący, kwestionując tak ustaloną wysokość dochodu, wskazał, że dochód ujęty w zeznaniu podatkowym za 2016 r. stanowi dochód za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] grudnia 2016 r., ze względu na fakt, iż w styczniu 2016 r. na podstawie decyzji ZUS zostało mu przyznane świadczenie emerytalne za okres wsteczny – od [...] sierpnia 2014 r. Tym samym kwota wskazana w zeznaniu podatkowym za 2016 r. stanowi oprócz świadczenia za 2016 r. również spłatę tego świadczenia za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Odnosząc się do powyższego należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy owa jednorazowa spłata zaległego świadczenia emerytalnego nie stanowiła tzw. dochodu utraconego, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W myśl definicji legalnej zamieszczonej w art. 2 pkt 23 u.ś.r. "utrata dochodu" w rozumieniu tej ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) [uchylona], f) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 357, 398 i 650), g) [uchylona], h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W świetle cytowanej definicji legalnej, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z utratą dochodu. Wypłacenie przez ZUS, jednorazowo, zaległego świadczenia emerytalnego nie mieści się w zamkniętym katalogu przyczyn utraty dochodu, przewidzianych w ww. przepisie (por. wyroki WSA: z 31.01.2007 r., II SA/Bk 791/06; z 14.05.2014 r., II SA/Łd 305/14 – CBOSA). Z kolei w myśl art. 5 ust. 4a u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu powyższy przepis reguluje sytuacje, gdy uzyskanie dochodu następuje przez określony czas, np. przez pół roku poprzedzającego okres zasiłkowy. W takiej sytuacji, celem urealnienia wyliczenia dochodu, nie dzieli się go przez 12 miesięcy, ale przez okres, przez który faktycznie dochód ten był otrzymywany. Natomiast nie ma dostatecznych podstaw, aby uzyskanie jednorazowej spłaty zaległych świadczeń można było dzielić przez okres, za jakie one nominalnie przypadały. Podkreślić należy, iż przepisy ustawy nie wyłączają z dochodu, jednorazowej wypłaty świadczeń emerytalnych, nawet za okres wsteczny, co oznacza, że świadczenia te podlegają uwzględnieniu w całości przy obliczaniu dochodu. Wyrównanie (spłata) emerytury stanowi bowiem przychód w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r., a jednocześnie nie mieści się w zamkniętym katalogu przyczyn utraty dochodu. Fakt wypłaty w 2016 r. świadczeń za lata poprzednie nie może prowadzić do uznania, że Skarżący tego dochodu nie uzyskał, jak również nie można go traktować jako dochodu za lata ubiegłe. Jest oczywistym, iż to w roku 2016 Skarżący miał możliwość faktycznego dysponowania powyższą kwotą, a nie w latach poprzednich. W tym też roku powstał obowiązek podatkowy z wypłatą tą związany (por. wyrok NSA z 04.10.2017 r., I OSK 766/17, CBOSA, zapadły na tle analogicznie "skonstruowanego" prawa do świadczenia wychowawczego). Z powyższych względów słusznie uznał organ, iż w roku 2016 rodzina Skarżącego uzyskała dochód w wysokości [...] zł netto. Dochód ten zasadnie podzielono przez 12 miesięcy, uzyskując miesięczny dochód w wysokości [...] zł, który na jednego członka rodziny wynosił [...] zł. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r., zostało w analizowanym przypadku przekroczone. Dlatego należy stwierdzić, że organ II instancji, rozpoznając sprawę, wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.