I GSK 5/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 228/18 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 228/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Z. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia (...) stycznia 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania. Nie ma więc podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek. W ocenie Sądu odmowa wszczęcia postępowania w tym zakresie była zatem zgodna z prawem. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc (na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.) i rozpoznanie sprawy poza rozprawą. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż sporządzone uzasadnienie decyzji, gdzie organ przedstawił jedynie wyciągi z przepisów, a nie odniósł się do argumentacji skarżącego ani nie przedstawił motywów swojego rozstrzygnięcia było wysoce wadliwe i naruszało w wysokim stopniu zasadę przekonywania, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia wyroku i nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia przez brak stanowiska Sądu I Instancji w zakresie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a., który zasługiwał na uwzględnienie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, w konsekwencji nieuchylenie wadliwej decyzji organu i zamiast tego wyręczenie organu administracji w wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, czym Sąd I Instancji wykroczył poza przyznane mu kompetencje. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania. Nie kwestionowano natomiast wykładni ani też zastosowania przepisów prawa materialnego. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się być nieuzasadnione. Po pierwsze, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie decyzji było prawidłowe i kompletne. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał przepisy prawa materialnego, przedstawił ich wykładnię oraz nader wyraźnie przedstawił motywy rozstrzygnięcia, których jednak autor skargi kasacyjnej nie zaakceptował. Otóż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku istota sprawy, której jednak - co należy podkreślić - w ogóle nie zakwestionował autor skargi kasacyjnej, sprowadza się do tego, że nie ma prawnej możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia zaległości płatnika składek w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami. W konsekwencji oznacza to nic innego, jak tylko to, że nie można w ogóle procedować w kwestii zastosowania płatnikowi ulgi w spłacie zaległych składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami. Natomiast zastosowania takiej ulgi oczekiwał skarżący w tej sprawie. Po drugie, mając na uwadze powyższe rozważania, nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić nieprawidłowości w sporządzeniu uzasadnienia wyroku i nierozpoznaniu zarzutów podniesionych w skardze. Organy administracyjne wydając decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia. Argumentacja podnoszona przez skarżącego nie mogła natomiast odnieść zmierzonego skutku, ze względu na wykładnię oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 3a oraz art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) dokonaną przez organy administracyjne i zaaprobowaną przez sąd administracyjny. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.