II SA/Gl 1199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi O.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017, poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 marca 2017 r. A. D., ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu o powierzchni 694 m2, obejmującego działkę o nr ewid. [...] obręb [...], położonego w C. przy ul. [...], dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowo – usługowej obejmującej zmianę sposobu użytkowania dwóch izb o łącznej powierzchni 34 m2, w lokalu mieszkalnym nr [...] na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z przeznaczeniem na prowadzenie usług prawniczych oraz realizację urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu i pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach. Podano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy. W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego Miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. podważając celowość wydania decyzji oraz zarzucając wadliwą treść pkt 2b) decyzji dotyczącego wymagań w zakresie parkowania. W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 62 ust. 2 u.p.z.p., który został sformułowany w sposób jednoznaczny i rygorystyczny. Wynika bowiem z niego, że organ administracyjny jest zobowiązany zawiesić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli istnieje obowiązek sporządzenia planu. W przedmiotowej sprawie taki obowiązek został sformułowany uchwałą Rady Miasta C. Nr [...], która swoim zakresem objęła działkę będącą przedmiotem decyzji nr [...]. Odnośnie drugiego zarzutu wyjaśnił, że wymagania dotyczące parkowania zostały sformułowane niejednoznacznie i inaczej niż w innej, wcześniejszej decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości. Z kolei pełnomocnik O. N. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez dokonanie analizy planowanej inwestycji bez uwzględnienia w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego terenu, a także zaniechanie dokonania w sposób wyczerpujący analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a polegających na nieuwzględnieniu rodzaju i przeznaczenia budynków znajdujących się przy ul. [...], jako zabudowy stricte mieszkaniowej i nieuwzględnienie przez organ zastrzeżeń zgłaszanych przez pozostałych współlokatorów w zakresie uciążliwości planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem ochrony interesów osób trzecich, - art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności wnikliwego zbadania sposobu oddziaływania i uciążliwości lokalu, w którym prowadzona będzie działalność, dla pozostałych lokali w budynku, - art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Prezydenta Miasta C. obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z poszanowaniem słusznego interesu strony, polegającego na oparciu decyzji wyłącznie o twierdzenia przedstawione przez wnioskodawcę, z pominięciem stanowiska właścicieli lokali sąsiednich, - art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez Prezydenta Miasta C. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o podniesione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji wnioskowanej przez inwestora (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna z usługami, zabudowa usługowa). Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ może (a więc nie jest zobowiązany) zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Z uwagi na trwające prace nad przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konieczność spełnienia określonej w u.p.z.p. procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego, nie było realne, aby plan ten został uchwalony do dnia 23 grudnia 2017 r. Po tej dacie organ zobowiązany byłby podjąć zawieszone postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika O. N., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: - art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez dokonanie przez organ odwoławczy analizy planowanej inwestycji bez uwzględnienia w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego dotyczącego terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także zaniechanie przez ten organ dokonania w sposób wyczerpujący analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a polegających na nieuwzględnieniu rodzaju i przeznaczenia budynków znajdujących się przy ul. [...], jako zabudowy stricte mieszkaniowej i nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy zastrzeżeń zgłaszanych przez pozostałych współlokatorów w zakresie uciążliwości planowanej inwestycji oraz błędnym uznaniu przez organ odwoławczy, iż zaskarżona decyzja nie narusza chronionych interesów osób trzecich, albowiem takowe rzekomo nie zostały wykazane, podczas gdy w odwołaniu wskazano, iż prawem skarżącej podlegającym ochronie jest przysługujące jej prawo własności i dobro osobiste w postaci miru domowego wolnego od uciążliwości powodowanych korzystaniem przez właściciela lokalu nr [...] ze swoich uprawnień ponad miarę i zakres, dla którego lokal (podobnie jak pozostałe) miał być przeznaczony; - art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy zachodziły ku temu przesłanki, podczas gdy organ odwoławczy w sposób arbitralny przyjął, że zawieszenie postępowania jest niecelowe, albowiem w ocenie organu nie jest możliwe, by trwające prace nad przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i późniejsza procedura uchwalająca ten plan zostały zakończone do dnia 23 grudnia 2017 r; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dokonał prawidłowo kontroli administracyjnej decyzji organu pierwszej instancji, albowiem mimo wadliwości decyzji organu pierwszej instancji podzielił błędne stanowisko organu oraz uchybiając obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności wnikliwego zbadania sposobu oddziaływania i uciążliwości lokalu, w którym prowadzona będzie działalność dla pozostałych lokali w budynku, ostatecznie utrzymał w mocy decyzję obarczoną wadami. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta Miasta C. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z właściwymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej funkcji do tożsamej z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować swoją zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Nie można przy tym ograniczać analiz jedynie do zastanej funkcji znajdującej się wyłącznie w budynku wielolokalowym, gdzie inwestycja ma być przeprowadzona. Należy wziąć pod uwagę cały obszar, wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja (zakładając, że dostosowanie lokalu do funkcji usługowej będzie wymagało podjęcia takich prac), lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c. – tzw. immisje). Przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Kolejna kwestia dotyczy zarzutu niezawieszenia postępowania administracyjnego. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z kolei w świetle art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. winno zależeć nie tylko od samego podjęcia procedury planistycznej, ale także w szczególności od oceny, czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego, na jakim etapie są prace planistyczne, czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. uzupełniająco wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Go 1075/17). SKO wyraźnie odniosło się do tej kwestii słusznie stwierdzając, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie obligował w niniejszej sytuacji do zawieszenia postępowania. W ustalonych terminach nie było realne, aby plan został uchwalony. Potem organ zobowiązany byłby podjąć zawieszone postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Jednocześnie, jak ustalono, planowana inwestycja jest zgodna z funkcją określoną dla terenu działki nr [...] w Studium, którego ustalenia są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Nie miał również zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do obszaru objętego niniejszą sprawą nie istnieje prawny obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie pojawiał się również motyw sposobu oznaczenia w decyzji wymagań co do miejsc parkingowych. Wg art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednocześnie, wg §18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), stosowanego na późniejszym etapie postępowania, "Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne." Niewątpliwie kwestia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym co do miejsc parkingowych, powinna być przedmiotem decyzji w warunkach zabudowy, choć "(...) brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. (...) nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest z pewnością § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie mieć zastosowanie dopiero na etapie pozwolenia na budowę (...). Takim przepisem szczególnym nie jest także § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589)" (wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 346/14; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r., sygn. II SA/Łd 220/17). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta w decyzji w punkcie 2b wskazał, że konieczne jest zapewnienie miejsc parkingowych, określając minimalne wymagania. Fakt zawarcia tego rodzaju rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji był więc zasadny. Inne rozstrzygnięcia, w których to określano wymaganą ilość miejsc parkingowych w odniesieniu do ww. nieruchomości, nie podlegają tu kontroli. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 i 2, art. 64 u.p.z.p., art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.