II SA/Bd 1351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg Gmina Z. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gmina Z. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 1299 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., [...] Wójt Gmina Z. (skarżącej gminy) zatwierdził podział nieruchomości położonych w obrębie C., Gmina Z., oznaczonych numerami [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,2094 ha przeznaczona pod drogę publiczną – gminną. Własność wyżej wymienionej działki przeszła z mocy prawa na rzecz Gmina Z.. Wnioskiem z [...] lipca 2015 r. A. S. (skarżąca) wystąpiła do Starosty T. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...], Starosta T. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n.") za nieruchomość przejętą z mocy na prawa na własność Gmina Z., oznaczoną geodezyjnie nr [...] o powierzchni 0,2094 ha, położoną w miejscowości C., Gmina Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania związana jest z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2015 r. na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (SKO) z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej. W związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 435/16 uchylającym decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymującą ją decyzję SKO z [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta T. wznowił postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Starosta T. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku – ustalił odszkodowanie za przedmiotową działkę w kwocie 63993,00 zł na rzecz skarżącej, zobowiązując Wójta Gmina Z. do jego wypłaty w terminie 14 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści szeregu przepisów właściwych postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania oraz poczynieniu uwag dotyczących zasad i trybu ustalania jego wysokości, organ stwierdził, że sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2015 r. szacujący wartość przedmiotowej nieruchomości na 81700,00 zł stał się nieaktualny, w związku z czym zlecono sporządzenie nowego operatu szacującego wartość nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 2015 r. i cen na dzień [...] kwietnia 2016 r. Organ potwierdził prawidłowość procesu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Przywołał okoliczność, że w sprawie zarówno skarżąca, jak i skarżąca gmina składały operaty szacunkowe sporządzane na ich zlecenie (skarżąca: operat z dnia [...] stycznia 2017 r. szacujący wartość na 90700,00 zł, skarżąca gmina: operat z dnia [...] lutego 2017 r. szacujący wartość na 43136,00 zł), które jednak w jego ocenie nie miały wpływu na ocenę prawidłowości wyceny przyjętej w operacie sporządzonym na zlecenie organu. Od powyższej decyzji odwołania złożyli reprezentujący Gmina Z. Wójt Gmina Z. (pismem z dnia [...] maja 2017 r.) oraz A. S. (pismem z dnia [...] czerwca 2017 r.). Skarżąca gmina zarzuciła organowi naruszenie art. 134 ust.1, 2, 3 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ustalona w decyzji wartość nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku określoną przy uwzględnieniu cen transakcyjnych. Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, we wniesionym przez siebie odwołaniu zarzuciła organowi naruszenie art. 84, 75, 11, 8 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej: "k.p.a."), wnosząc o zmianę decyzji w zakresie przyjętej kwoty odszkodowania i ustalenie jej zgodnie z operatem sporządzonym na zlecenie skarżącej lub ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie organowi do ponownego rozpatrzenia; podniosła, że organ w zaistniałej sytuacji powinien powołać kolejnego biegłego celem ostatecznej wyceny nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie i przywołaniu treści art. 130, art. 134 ust. 1, art. 151 u.g.n., organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony na zlecenie Starosty operat szacunkowy jest zupełny, logiczny, zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 u.g.n. i z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ potwierdził prawidłowość przyjętej metody szacunkowej oraz podkreślił, że wnioski związane z wyceną zawarte w operacie zostały należycie uargumentowane. Wskazał, że operaty sporządzone na zlecenie odwołujących się nie podważają opinii operatu sporządzonego na zlecenie Starosty – metodyka ich sporządzania była taka sama, różnica zaś wynika z doboru odmiennych transakcji porównawczych do wycenianej. Organ podkreślił, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu w zakresie jego wartości merytorycznej może być dokonana tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W odniesieniu do sugestii stron odwołujących się o konieczności sporządzenia kolejnego operatu w sprawie, organ wskazał, że uzasadnionym byłoby to tylko w przypadku powzięcia przezeń wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu, w szczególności gdy operat zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, gdy jest on niejasny lub pomija niektóre składniki majątkowe. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości takich nie powziął, zaś w związku z treścią art. 157 ust. 2 u.g.n. Starosta słusznie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjął operat sporządzony na swoje zlecenie. Na powyższą decyzję oddzielne skargi wnieśli A. S. i Gmina Z.. W uzasadnieniu swojej skargi gmina podniosła, że przy tak istotnych - bo wynoszących od 27 do 47 tysięcy złotych - rozbieżnościach w opiniach rzeczoznawców dotyczących tej samej nieruchomości organ odwoławczy powinien starannie rozstrzygnąć sporną kwestię nie poprzestając tylko na bezkrytycznym przyjęciu za podstawę odszkodowania operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła z kolei organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego – niedopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie i niepowołanie nowego biegłego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedstawiony przez nią operat powinien zostać uznany za dowód w sprawie zgodnie z art. 75 §1 k.p.a. i organ winien ocenić go na równi z pozostałymi środkami dowodowymi w sprawie. Nie zgodziła się z poglądem organu, że sporządzenie wyceny tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę nie stanowi podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu. Podniosła, że w zaistniałej sytuacji pożądanym było zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu zaopiniowania sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, zwłaszcza, że – jej zdaniem – operat sporządzony na zlecenie skarżącej zawierał szczegółowe dane uwiarygodniające końcowy rezultat zawartego w nim szacunku. Skarżąca powtórzyła postulat zawarty w odwołaniu o powinności powołania przez organ, w obliczu pojawienia się w sprawie trzech rozbieżnych operatów szacunkowych, kolejnego biegłego, tzw. superarbitra, celem ostatecznego rozstrzygnięcia spornej kwestii. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli dokonywanej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z [...] maja 2017 r., nr [...], uchylająca decyzję własną o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość nr [...] oraz - po ponownym rozpatrzeniu wniosku – ustalającą odszkodowanie za przedmiotową działkę w kwocie 63993,00 zł na rzecz skarżącej. Spór w sprawie niniejszej sprowadził się do zakwestionowania - zarówno przez zobowiązaną do wypłaty odszkodowania Gmina Z., jak i skarżącą A. S., na rzecz której ustalono odszkodowanie - prawidłowości postępowania w zakresie skompletowania i oceny materiału dowodowego, konkretnie zaś przyjęcia za podstawę wyceny przejętej nieruchomości operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2016 r., sporządzonego na zlecenie organu, z pominięciem operatów szacunkowych z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] lutego 2017 r., przedłożonych w toku postępowania kolejno przez skarżącą oraz skarżącą gminę. Za działkę wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., jak w niniejszej sprawie, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, zaś w przypadku braku takiego uzgodnienia – odszkodowanie ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Przedmiotowe w sprawie niniejszej odszkodowanie ustalone zostało na zasadach określonych w rozdziale V u.g.n., przy czym wycena nieruchomości wydzielonej pod drogę gminną przybrała, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego, stanowiącego pisemną opinię rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, który - podlegając kontroli formalnej organu administracyjnego (tj. ocenie jego spójności, logiczności, jasności argumentacji w nim zawartej) - nie poddaje się merytorycznej ocenie organu administracyjnego w obszarze wyznaczonym wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a to ze względu na specjalistyczny charakter operatu szacunkowego jako opinii wykwalifikowanego biegłego. Ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego przewiduje art. 157 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady określone w pkt 1) cytowanego przepisu (wskazania dotyczące składu zespołu oceniającego) oraz w pkt 2) przepisu (wyłączenie członka zespołu oceniającego ze względu przesłanki z art. 24 k.p.a.). Mając świadomość treści art. 157 ust. 2 u.g.n. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dopuszczalność weryfikacji prawidłowości sporządzonego w postępowaniu odszkodowawczym operatu szacunkowego nie tylko w sytuacji, gdy operat ten dotknięty jest ewidentnymi wadami formalnymi (sporządzony został przez nieuprawniony podmiot, brak w nim wymaganych dla operatu szacunkowego elementów, zawiera błędy logiczne czy rachunkowe). Weryfikację taką uzasadnia także przedstawienie organowi opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, który odmiennie od operatu sporządzonego z urzędu szacuje wartość nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod drogę publiczną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1812/16, jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, może przedłożyć organowi operat sporządzony na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ zobowiązany jest wskazać, który operat uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a któremu odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Dysponując zaś dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ ma podstawę podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., o zbadanie prawidłowości sporządzonego operatu. Podobnie w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3030/15, NSA wskazał, że jeśli organ lub strona mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego są uprawnieni na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n., przy czym istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). W wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 1926/16 NSA potwierdził, że kontroperat przedłożony przez stronę może skutkować powstaniem zastrzeżeń co do operatu sporządzonego z urzędu, a wówczas rzeczą organu jest ocena tego stanu rzeczy i ewentualne żądanie wyjaśnień czy zlecenie sporządzenia nowego operatu. Tutejszy Sąd popiera przytoczone powyżej stanowisko i zauważa, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające powzięcie wątpliwości organu względem oszacowanej na potrzeby postępowania wartości nieruchomości. Przedstawione przez skarżąca gminę i skarżącą operaty szacunkowe, konkurencyjne względem operatu sporządzonego na zlecenie organu, szacowały wartość przedmiotowej nieruchomości w sposób jaskrawo odmienny (operat przedstawiony przez skarżącą gminę określał wartość nieruchomości na 43 136,00 zł, operat obrany przez organ za podstawę decyzji określał tę wartość na 63 993 zł, zaś operat przedstawiony przez skarżącą – 90 700,00 zł). Już sama ta okoliczność, pomimo niedostrzeżenia przez organ ewidentnych wad operatu sporządzonego na własne zlecenie, powinna skłonić organ do rozważenia, czy w sprawie nie byłoby celowym zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem weryfikacji prawidłowości merytorycznej operatu z [...] grudnia 2016 r. Jak już wskazano, zarówno organ administracyjny, jak i sąd nie mają możliwości oceny wartości merytorycznej operatu szacunkowego, będącego opinią biegłego dysponującego wiedzą specjalistyczną w danej dziedzinie. Dlatego też każdy przypadek rodzący uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości operatu szacunkowego wymaga od organu zwrócenia się do uprawnionego podmiotu o rozwianie tej wątpliwości. Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że w sprawie niniejszej taki przypadek zaistniał. Nie polegał on przy tym, co podkreślono, na rzucającej się w oczy wadliwości operatu szacunkowego przyjętego jako podstawę wyceny nieruchomości. Okolicznością przesądzającą o konieczności weryfikacji operatu w oparciu art. 157 u.g.n. było w ocenie Sądu przedłożenie przez strony postępowania dwóch dodatkowych operatów szacunkowych ewidentnie różniących się zarówno od siebie, jak i od operatu sporządzonego na zlecenie organu. Podkreślić należy, że przedstawione w toku postępowania kontroperaty sporządzone zostały przez wykwalifikowane, uprawnione podmioty, a więc ich wiarygodność nie była mniejsza od wiarygodności operatu obranego za podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Każdy z tych operatów miał więc tę samą moc dowodową i podlegał takim samym kryteriom ocennym - wskazuje się wszak w orzecznictwie (vide chociażby wyroki NSA: z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2970/17 i z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1368/15 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, obciążonego regulacjami u.g.n., standardami zawodowymi oraz kodeksem etyki zawodowej jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Biegły taki nie traci tego przymiotu tylko ze względu na to, że występuje w sprawie jako autor operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony niebędącej organem, a przez to i sam operat, mimo że dowodzący racji strony kwestionującej twierdzenia organu, zachowuje domniemania rzetelności i wiarygodności właściwe specjalistycznej opinii w danej dziedzinie. W ocenie Sądu nieracjonalnym byłoby wykluczenie z katalogu przesłanek umożliwiających weryfikację prawidłowości operatu szacunkowego sytuacji, w której kilka opinii biegłych dotyczących tej samej kwestii zawierają rażąco odmiennie od siebie konkluzje. Ich weryfikacja w toku odwołania się do wyspecjalizowanego w danej dziedzinie podmiotu kolegialnego wydaje się być zabiegiem naturalnym – rozsądnym nie tylko pod względem dążenia do prawdy materialnej, ale i pod względem ekonomiki procesowej, albowiem powzięcie przedmiotowej wątpliwości niejako automatycznie winno kierować organ do odpowiedniego podmiotu oceniającego, pozostawiając mu rozstrzygnięcie kwestii specjalistycznej w istocie podstawowej dla prowadzonego postępowania. Zauważyć ponadto należy, że nie tylko po stronie organu leży inicjatywa uruchomienia procedury z art. 157 u.g.n. W sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności dalszej merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: przywołany wcześniej wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3030/15 oraz cytowane tam wyroki z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12; z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że materiału dowodowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość nie można ograniczyć tylko do operatu szacunkowego, tzn. operat ten nie jest bezwzględnie jedynym środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu administracji w toku takiego postępowania. W sytuacji przedłożenia przez stronę kwestionującą ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym z urzędu własnego operatu (dokumentu spełniającego warunki formalne do zakwalifikowania go jako operat szacunkowy w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n.) organ obowiązany jest poddać go ocenie równie wnikliwej, jak ma to miejsce w przypadku oceny operatu sporządzonego na zlecenie organu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że kontroperat szacunkowy przedstawiony w toku przedmiotowego postępowania stanowi dokument mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, podlega on więc starannemu rozpatrzeniu jako element całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Mając powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz zaniechanie oceny materiału dowodowego w postaci przedłożonych w sprawie operatów szacunkowych (art. 80 k.p.a.). Z tego powodu Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze gminy, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. - pkt 2 sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800) - pkt 3 sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.