VIII SA/Wa 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 26 września 2016 r. Rada Gminy Sienno (zwana dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXII/120/2016 (zwana dalej także: uchwała) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sienno. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sienno, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin, uchwała). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2016 r. pod pozycją 8426. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Lipsku (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały całości. Wydanej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez: 1. określenie w rozdziale 2 § 2 ust. 2 uchwały obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.u.c.p.g.; 2. nałożenie w rozdziale 2 § 2 ust. 4 uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i kompostowania odpadów we własnym zakresie w sposób nie powodujący uciążliwości lub zagrożeń dla sąsiadujących nieruchomości podczas gdy ustawodawca nie wskazał w tym zakresie żadnych unormowanych wymagań i posłużył się mało precyzyjnym określeniem, nadto stosunki sąsiedzkie zostały unormowane w k.c.; 3. powtórzenie w rozdziale 2 § 2 ust. 5 regulaminu obowiązku dotyczącego utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, uregulowane w art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g.; 4. nałożenie w rozdziale 2 § 2 ust. 6 regulaminu, na właścicieli nieruchomości, w celu likwidacji zagrożenia pożarowego, obowiązku regularnego wykaszania roślinności trawiastej, chwastów oraz innej uschniętej roślinności nie rzadziej niż dwa razy w roku podczas, gdy nałożenie takiego obowiązku nie mieści się w uprawnieniach gminy; 5. posłużenie się w rozdziale 3 § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały określeniem, iż kompostowanie odpadów nie może być uciążliwe dla sąsiadów – podczas, gdy określenie uciążliwe jest wysoce nieprecyzyjne, nadto stosunki sąsiedzkie zostały unormowane w k.c.; 6. wskazanie w rozdziale 3 - § 8 ust. 7 i 8 uchwały, miejsc zbierania zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego podczas, gdy przepisy ustawy z 2005 r. o zużytym sprzęcie elektryczny i elektronicznym w sposób kompletny normują materię związaną z gospodarką odpadami zużytego sprzętu elektrycznego; 7. nałożenie w rozdziale 4 § 12 ust. 1 pkpt 1 regulaminu na właściciela nieruchomości obowiązku zawarcia umowy na pozbycie się nieczystości z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie do opróżniania zbiornika bezodpływowego, zawartego w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g.; 8. zobowiązanie w rozdziale 4 § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały, właścicieli nieruchomości obowiązku udokumentowania osobom upoważnionym umowy z jednostką wywozową na wykonywanie usług i dokumenty potwierdzające ich realizację za okres ostatnich 6 miesięcy, które należy przedstawić do wglądu osobom upoważnionym przez Wójta Gminy wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego; 9. zakaz opróżniania zbiorników bezodpływowych we własnym zakresie wskazany w rozdziale 4 § 12 ust. 1 pkt 3 uchwały nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 4 u.u.c.p.g.; 10. nałożenie w rozdziale 6 § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu na właściciela zwierzęcia obowiązku niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta co narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.; 11. zobowiązanie w rozdziale 6 § 14 pkt 5 uchwały obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta jest sformułowaniem nieprecyzyjnym; 12. określenie w rozdziale 6 § 14 ust. 2 regulaminu sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840); 13. wskazanie w rozdziale 7 § 17 ust. 2 regulaminu nieprecyzyjnych okoliczności uprawniających do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; 14. nałożenie w rozdziale 7 § 17 pkt 4 regulaminu na prowadzącego hodowlę, obowiązku utrzymywania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich stanowi wkroczenie w materię ustawodawczą objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje stosunki sąsiedzkie, a pkt 9 nadto określnie uciążliwości jest określeniem mało precyzyjnym; 15. nałożenie w rozdziale 7 § 17 pkt 5 uchwały, na właścicieli zwierząt gospodarczych obowiązku sprzątania zanieczyszczeń, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisach rangi ustawowej; 16. określenie w rozdziale 7 § 7 pkt 7 uchwały regulacji dotyczącej stosunków sąsiedzkich, podczas gdy stosunki te reguluje k.c. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Prokurator wskazał, iż liczba i charakter uchybień uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania oraz wzajemne zniesienie kosztów postępowania sądowego między stronami. Wyjaśnił, iż podniesione w skardze zarzuty zostały uznane za zasadne skardze, skutkiem czego było podjęcie 5 lutego 2018 r. uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie Prokurator sprecyzował zarzuty skargi, podnosząc błędnie wskazane w skardze jednostki redakcyjne, powinny być ustępy, a nie paragrafy. Jednocześnie odstąpił od zarzutu naruszenia § 17 ust. 2 uchwały, z uwagi na jego brak. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, publ.: cbois). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, zwane dalej: rozporządzenie RM), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por: wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, publ.: cbois). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Należy zgodzić się ze skarżącym na wadliwość regulaminu w § 2 ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6. Słusznie wywiódł skarżący, że w powołanym § 2 (ust. 2 i ust. 4), nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania i kompostowania odpadów we własnym zakresie w sposób nie powodujący uciążliwości lub zagrożeń dla sąsiadujących nieruchomości, zaznaczając przy tym, iż stosunki sąsiedzkie zostały unormowane w k.c. Także w § 2 ust. 5 uchwały zobowiązano właściciela nieruchomości, w przypadku prowadzenia prac budowlanych, do utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, podczas gdy obowiązki właściciela nieruchomości w tym zakresie uregulowane są w art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g. Z kolei nałożenie na właścicieli nieruchomości w rozdziale § 2 ust. 5 (powinno być ust. 6) obowiązku regularnego wykaszania roślinności trawiastej, chwastów oraz innej uschniętej roślinności nie rzadziej niż dwa razy w roku został nałożony wbrew art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., który nie uprawnia gminy do nałożenia takiego obowiązku. Zasadnie podniósł Prokurator, że użycie w § 8 ust. 4 pkt 1 określenia - uciążliwe dla sąsiadów - jest wysoce nieprecyzyjne, słusznie wywodząc, iż stosunki sąsiedzkie zostały unormowane w k.c. Natomiast odnośnie § 8 ust. 7 i ust. 8 wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z 2005 r. o zużytym sprzęcie elektryczny i elektronicznym wyłączają uprawienia rady gminy do stanowienia jakichkolwiek regulacji w tym zakresie. Poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości, według których zostali oni zobowiązani do udokumentowania korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi, co wynika z § 12 ust. 1 pkt 2 regulaminu oraz ust. 2. Niezgodny z prawem jest zakaz opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właściciela nieruchomości we własnym zakresie co uregulowano w § 12 ust 1 pkt 3 regulaminu. Odnośnie § 14, stwierdzić należy w § 14 ust 1 pkt 2 stwierdzono, że na właścicielu zwierzęcia ciąży obowiązek niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. wskazuje na konieczność określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w tym zakresie. Słusznie zatem zauważył skarżący, że określenie w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Także zobowiązanie właściciela nieruchomości w § 14 ust. 1 pkt 5 regulaminu do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Materia związana ze zwolnieniem psa ze smyczy, której dotyczy § 14 ust. 2 regulaminu została uregulowana w sposób odmienny, aniżeli uczynił to ustawodawca w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zarzut skarżącego okazał się zasadny. Sąd podziela wywody Prokuratora, że w § 17, który nie zawiera ustępów, ponadto jego redakcja budzi wątpliwości, jest nieostra, bowiem po pierwsze niektóre kwestie zostały uregulowane w k.c., po drugie w innych ustawach. W § 17 pkt 4 regulaminu ustalono zasady hodowli pszczół i ustawiania uli ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich w art. 144 k.c. Również w § 17 pkt 5 regulaminu nałożono na właścicieli zwierząt gospodarczych obowiązek sprzątania zanieczyszczeń, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisach rangi ustawowej. Trafnie skarżący zauważa, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi. Zapis taki może skutkować powstaniem dodatkowych ograniczeń w stosunku do tych, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust.2 ustawy. W ocenie Sądu stanowisko organu w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna i przedmiotem regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Sienno z dnia 26 września 2016 roku, nr XXII/120/2016 narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.