II SA/Ke 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zasiłku stałego za nienależnie pobrany I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 28 listopada 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzję z dnia 10 lipca 2017 r., znak: [...] stwierdzającą, że zasiłek stały przyznany M. W. decyzją z dnia 21 lipca 2005 r., znak: [...], na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2008 r. – zmienioną decyzjami z dnia 8 listopada 2006 r. oraz 27 marca 2007 r. – za okres od 1 października 2006 r. do 31 lipca 2008 r. w łącznej kwocie 9.671,50 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W lipcu 2016 r. organ I instancji został telefonicznie poinformowany przez anonimową osobę, że M. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, o czym nie poinformował organu wnosząc o przyznanie zasiłku stałego. Po ustaleniu, że w okresie od 1978 roku do 8 września 2016 r. M. W. był właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,28 ha fizycznych, co stanowi 2,4655 ha przeliczeniowych i 0,07 ha lasu, uzyskując z tego dochód w wysokości 510,36 zł miesięcznie, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 lipca 2017 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("u.p.s."). W odwołaniu M. W. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 38 ust. 1 ups, art. 553 Kc oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej. Wskazał, że do zwrotu zasiłków okresowych obowiązuje termin wstecz 3 lat. Podniósł, że nie pracował w gospodarstwie rolnym, a ziemia była całkowicie wyłączona z produkcji. Ponadto, dochód z gospodarstwa rolnego powinien być wyliczany z obwieszczenia Prezesa GUS, a nie rozporządzenia Rady Ministrów. Organ odwoławczy ustalił, że ww. decyzją z dnia 21 lipca 2005 r. organ I instancji przyznał M. W. zasiłek stały od 1 lipca 2005 r. w kwocie 418 zł miesięcznie. Strona wykazała wówczas dochód 0 zł, a więc nie przekraczała kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzjami z dnia 8 listopada 2006 r. oraz 27 marca 2007 r. w zakresie wysokości zasiłku stałego. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy Ł. potwierdził, że M. W. figurował w ewidencji podatkowej jako właściciel gospodarstwa rolnego o pow. 4,28 ha fizycznych, co stanowi 2,4655 ha przeliczeniowych i 0,07 ha lasu. Z pisma ze Starostwa Powiatowego z dnia 28 września 2016 r. wynika zaś, że M. W. figuruje w ewidencji gruntów i budynków od 1978 roku jako właściciel nieruchomości położonej w obrębie C. na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 1 kwietnia 1979 r. Ponadto, z zaświadczenia z KRUS z dnia 31 sierpnia 2016 r. wynika, że M. W. od 1 stycznia 1991 r. z niedługimi przerwami podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik. Podczas składania w dniu 20 września 2016 r. wniosku o przyznanie zasiłku celowego M. W. przedstawił akt notarialny z dnia 9 września 2016 r., w którym nieruchomość położoną w C., gm. Ł., stanowiącą działkę nr 231 o pow. 4 ha 3500 m² darował swoim dzieciom. Z pisma z KRUS z dnia 30 września 2016 r. wynika zaś, że od 9 września 2016 r. strona pobiera emeryturę rolniczą. Kolegium wskazało, że M. W. korzysta z pomocy MOPR od 2002 roku, lecz z mocy art. 104 ust. 7 u.p.s. można było orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń tylko za okres 10 lat wstecz od wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego od kiedy strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Organ wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 9 u.p.s. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, od dnia 1 października 2006 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, od którego zależy prawo do zasiłku stałego, wynosiło 477 zł, zaś kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego – 207 zł. Ustalono, że dochód strony w okresie od 1 października 2006 r. do 31 lipca 2008 r. tylko z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego (510,36 zł) przekracza ówczesne kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy w formie zasiłku stałego. Organ stwierdził, że występując w dniu 17 lipca 2005 r. o przyznanie zasiłku stałego M. W., pouczony o odpowiedzialności karnej, zataił fakt posiadania gospodarstwa rolnego. Do wywiadów środowiskowych w roku 2005, 2006 i 2007 informował pracownika socjalnego, że nie ma własnego dochodu, bądź jedynie posiada dodatek mieszkaniowy. Będąc klientem MOPR w każdym roku składał oświadczenie, w którym wskazywał, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało na ugruntowany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 8 ust. 9 u.p.s. określa ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia jest więc, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane i czy rzeczywiście przynosi dochody. Dalej wyjaśniono, że dochód z gospodarstwa rolnego na podstawie obwieszczenia Prezesa GUS ustala się m.in. do świadczeń rodzinnych i dodatku mieszkaniowego, nie zaś na potrzeby świadczeń z pomocy społecznej (zasiłku stałego). Co do dodatku mieszkaniowego organ wskazał, że stanowi on przychód, a ustawodawca nie wymienił go wśród świadczeń nie wliczanych do dochodu. Odnosząc się zaś do kwestii terminu 3 lat, organ przywołał brzmienie art. 104 ust. 5 i 7 u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. podniósł, że nawet gdyby z gospodarstwa rolnego osiągał dochód, to powinien on być, z uwagi na małżeństwo zawarte w dniu 25 lutego 1984 r., zaksięgowany w połowie, wg. obwieszczenia Prezesa GUS. Dochód był jednak zerowy, bowiem ani skarżący ani jego żona nie pracowali na roli. Od 1 sierpnia 2008 r. skarżący jest niezdolny do pracy. Od pobrania przedmiotowych świadczeń minęło ponad 10 lat, zaniedbanie w zakresie ujawnienia stanu majątkowego było nieświadome, oboje z żoną zostali zaliczeni do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dalej autor skargi wskazał, że obwieszczenie Prezesa GUS dotyczy wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych, bez uwzględnienia "niezdolnych do pracy". Dlatego chorzy, niepracujący nie osiągają dochodu. Zdaniem skarżącego kryteria z rozporządzenia Rady Ministrów nie dotyczą jego zasiłków. Biorąc pod uwagę, że nie miał z żoną rozdzielności majątkowej, dochód dzielił się na dwie osoby i nie przekraczał kryterium dochodowego. Wskazał, ze nie posiadał inwentarza, budynków, urządzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2018 r. pełnomocnik z skarżącego, ustanowiony z urzędu, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 Kpa, w szczególności poprzez nieustalenie, czy w dacie nabycia nieruchomości na podstawie umowy przekazania własności z dnia 1 kwietnia 1979 r. skarżący pozostawał w związku małżeńskim, a jeśli tak, to jaki ustrój majątkowy łączył go z żoną. Tymczasem, stosownie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. III CZP 59/05, gospodarstwo rolne przekazane, na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, następcy pozostającemu w ustawowej wspólności majątkowej, należy do majątku wspólnego małżonków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 185/13, że na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przy obliczaniu powierzchni użytków rolnych znajdujących się w majątku wspólnym, należy uznać, że na każdego z małżonków przypada równa część własności tych użytków (po połowie). Zdaniem pełnomocnika, w ten sam sposób należy obliczyć powierzchnię gospodarstwa rolnego dla potrzeb ustalenia dochodu w oparciu o przepisy rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z 2006 i 2009 roku. Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie organy przyjęły, że posiadana przez skarżącego nieruchomość zajmuje wskazaną w decyzji ilość hektarów przeliczeniowych. Na koniec, powołując się na art. 31 § 2 pkt 2 Kro, podniesiono że organ powinien podzielić przyjęty dochód z gospodarstwa rolnego po połowie między małżonków, co oznacza, ze w stosunku do skarżącego powinien być ustalony w niższej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga okazała się o tyle skuteczna, że doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie z powodów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy bowiem podnieść, że co do zasady stanowisko organów co do uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest prawidłowe. Bezspornym jest, że składając w 2005 roku wniosek o przyznanie zasiłku stałego M. W. był właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości C. o powierzchni 4,28 ha, czego nie ujawnił zarówno w złożonym wówczas oświadczeniu o stanie majątkowym (k. 15 akt administracyjnych), jak i w toku całego postępowania. Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego, z pisma Wójta Gminy Ł. z dnia 11 sierpnia 2016r. (k. 62 akt adm.) wynika, że powyższa powierzchnia gospodarstwa odpowiada 2,4655 ha przeliczeniowych. Zasiłek stały został przyznany skarżącemu na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64 poz. 593 ze zm. – obowiązujący na dzień wydania pierwotnej decyzji o przyznaniu świadczenia z dnia 21 lipca 2005r.), dalej jako "u.p.s.". Na gruncie tej ustawy jej art. 8 ust. 9 określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Zawarta w art. 8 ust. 9 u.p.s. regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu gospodarstwa rolnego ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla organów administracji jak i dla sądów. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9 u.p.s., nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego, nie mają znaczenia prawnego. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy nie jest uprawiana, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 października 2017r., sygn. I OSK 1123/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2018r., sygn. II SA/Bk 34/18). Kwota dochodu z gospodarstwa rolnego podlega przy tym okresowej weryfikacji – w tym przypadku podlegała ustaleniu na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), gdzie przewidziano kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego na poziomie 207 zł. W tym samym rozporządzeniu ustalono także kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, od którego zależy prawo do zasiłku stałego – w wysokości 477 zł. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że będąc właścicielem w/w gospodarstwa rolnego skarżący osiągał dochód w rozumieniu art. 8 ust. 9 u.p.s., przekraczając zarazem kwotę kryterium dochodowego, co powodowało, że zasiłek stały nie powinien być skarżącemu przyznany i jako taki słusznie został uznany za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W sytuacji zaś gdy decyzje będące w tym przypadku podstawą wypłaty zasiłku stałego zostały już w całości zrealizowane, właściwą formą rozstrzygnięcia było uznanie tego świadczenia za nienależnie pobrane (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014r., sygn. II SA/Łd 477/14, z dnia 13 lutego 2013r., sygn. II SA/Łd 1278/12). Niezasadny jest także podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut dotyczący konieczności dokonania przez organ dodatkowych ustaleń co do tego czy w dacie nabycia nieruchomości na podstawie umowy przekazania własności z dnia 1 kwietnia 1979 r. skarżący pozostawał w związku małżeńskim, a jeśli tak, to jaki ustrój majątkowy łączył go z żoną. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący był jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości (por. m.in. akt notarialny k. 76-79), a od maja 2005 roku pozostawał z żoną w separacji, orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach w sprawie I C 671/05 (por. kwestionariusz wywiadu środowiskowego k. 9 akt adm., notatka urzędowa k. 49 akt II SA/Ke 124/18). Orzeczenie separacji powoduje zaś – zgodnie z art. 54 § 1 Krio – powstanie między małżonkami rozdzielności majątkowej. W tej sytuacji brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa rolnego należało uwzględnić jedynie połowę jego powierzchni. Niezależnie od powyższych wywodów, Sąd dostrzegł jednak, że ze strony organów doszło do naruszenia przepisu art. 104 ust. 7 u.p.s., a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Zgodnie z art. 104 ust. 7 u.p.s. nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z mocy tego przepisu można było orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń tylko za okres 10 lat wstecz od wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego od kiedy strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego, wówczas bowiem, tj. od października 2006r., organ I instancji wszczął "wszelkie postępowania w sprawie p. W.". Żaden z organów nie wyjaśnił dlaczego to akurat od tak ustalonego momentu należało liczyć przewidziany w w/w przepisie 10-letni okres. Po pierwsze zaś art. 104 ust. 7 stanowi, że "nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń", co wskazuje na to, iż momentem procesowym, który stanowi cezurę czasową dla ustalenia wspomnianego okresu, jest data orzekania przez organ I instancji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Co do zasady zresztą organ wydając decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny na datę jej wydania. Brak jest przy tym przepisu, który wskazywałby na inny moment czasowy – tak jak to jest na przykład w przypadku biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 104 ust. 5 ustawy, a który przerywa się w przypadkach wyraźnie wskazanych w art. 104 ust. 6. Przyjęcie przez organ, że okres 10 lat wstecz należy liczyć od "wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego od kiedy strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego", tj. kiedy organ I instancji wszczął "wszelkie postępowania w sprawie p. W.", nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Na marginesie należy zresztą zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie toczyło się już wcześniej, nie zaś od wpływu ostatniego istotnego dokumentu. Ponadto trzeba podnieść, że istotnym z punktu widzenia art. 104 ust. 7 u.p.s. momentem obliczenia 10-letniego terminu jest także czas pobrania świadczenia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza jeśli chodzi o pierwszy miesiąc, którego dotyczy zwrot świadczenia – w tym przypadku (zgodnie z tym, co podniesiono) miesiąc wydania decyzji przez organ I instancji. Do pobrania mogło bowiem dojść przed lub po wydaniu tej decyzji. Organy także nie dokonały ustaleń w tej kwestii i nie znalazła ona odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Mając zatem na uwadze zaistniałe naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy – mając na uwadze powyższe rozważania – wyda stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o charakterze reformatoryjnym, chyba że w wyniku analizy materiału dowodowego organ uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (zwłaszcza w odniesieniu do wspomnianej kwestii czasu pobrania świadczenia) będzie determinował rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 Kpa. Organ będzie miał przy tym na uwadze, by nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. 2016.1715), w związku z art. 250 p.p.s.a.