I OSK 4438/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Okręgowej Spółdzielni [...] w S. i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1079/17 w sprawie ze skarg Okręgowej Spółdzielni [...] w S. i Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1079/17, oddalił skargi Okręgowej Spółdzielni [...] w S. i Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uchylił punkt 2 decyzji Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], w którym organ odmówił stwierdzenia, że nieruchomość o powierzchni 0,4763 ha (zapisana w KW S. t. X, wykaz liczba [...]) nie podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że T. G. złożyła wniosek do Wojewody P. o unieważnienie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z [...] listopada 1946 r. w części dotyczącej nieruchomości zapisanych w KW S. t. X, wykaz liczba [...] o pow. 0,4763 ha, w KW S. t. XV, wykaz liczba [...] o pow. 0,0692 ha, w KW S. t. VIII, wykaz liczba [...] o pow. 0,2418 ha oraz w KW S. t. XVI, wykaz liczba [...] o pow. 0,0555 ha, wskazując, że przywołane nieruchomości były i są nieruchomościami miejskimi, nie podlegającymi przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. odmówił stwierdzenia, że wnioskowane nieruchomości nie podpadają pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpoznaniu odwołania T. G., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 1991 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. ponownie odmówił stwierdzenia, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] września 1998 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 2416/98, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda W. decyzją z [...] sierpnia 2003 r. stwierdził w punkcie 1, że 3 z wnioskowanych nieruchomości, których właścicielami byli F. i L. G., nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W punkcie 2 powołanej decyzji organ I instancji odmówił natomiast stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona w dacie przejęcia według KW S. tom X karta [...] o pow. 0,4763 ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r. w całości i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/04, uchylił jednak decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2004 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, którą utrzymano w mocy punkt 2 decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1625/06 oddalił skargę kasacyjną Gminy S. od powyższego wyroku sądu I instancji. W tej sytuacji decyzja Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. stała się prawomocna w części dotyczącej punktu 1, a do rozpatrzenia pozostały odwołania od tej decyzji w części dotyczącej jej punktu 2. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uwzględniając w całości, w trybie autokontroli, skargę H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. (pkt 1) oraz uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (pkt 2). W uzasadnieniu Minister przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), w której uznano, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpatrzeniu skargi gminy S., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 707/11, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. Natomiast po rozpatrzeniu skargi H. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1905/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. Rozpoznając po raz kolejny odwołanie od decyzji Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r. w zakresie pkt 2 tej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił pkt 2 decyzji organu I instancji i stwierdził, że nieruchomość, której właścicielami byli F. i L. G., oznaczona w dacie przejęcia S. tom X karta [...] o pow. 0,4763 ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał, że istota postępowania sprowadza się do oceny, czy po nabyciu mleczarni przez małżonków G. w 1929 r. powstał taki związek funkcjonalny, który pozwala uznać, że nieruchomość ta stała się częścią nieruchomości ziemskiej i mogła przejść na własność Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ przywołał zawarte w odwołaniu stanowisko, że mleczarnia została nabyta jako odrębny obiekt niezwiązany z gospodarstwem rolnym. Mleczarnia ta działała na potrzeby powiatu s. i swoją produkcję opierała na skupie mleka od okolicznych właścicieli ziemskich i gospodarzy (co najmniej 460 krów). Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły gmina S. oraz Okręgowa Spółdzielnia [...] w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2144/13 oddalił skargi, uznając je za niezasadne. Akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, Sąd podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję, był związany, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd jednoznacznie stwierdził, że "małżonkowie G. w 1929 r. faktycznie nabyli nieruchomość z posadowionym na niej przedsiębiorstwem w branży rolnej, jakim była mleczarnia. Nieruchomość znajdowała się w S. przy głównej ul. M., brak jest podstaw do uznania, że w dacie nabycia tej nieruchomości była to nieruchomość ziemska o charakterze rolnym. Co za tym idzie nieruchomość ta nie mogła być uznana za podpadającą pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu." Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Okręgowa Spółdzielnia [...] w S. oraz gmina S.. W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1827/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt 2 i stwierdzająca, że nieruchomość o pow. 0,4763 ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa. W tym zakresie ocena dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wyrażająca się w przyjęciu, że organ wykazał brak związku funkcjonalnego tych nieruchomości, nie została w sposób przekonujący umotywowana. Kwestia ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, pozostawała kluczową dla rozpoznania sprawy, a co za tym idzie wspomniane uchybienie Sądu pierwszej instancji w zakresie wypełnienia przesłanek wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwości tego wyroku czynią usprawiedliwionymi podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 18 września 2017 r. uczestniczka postępowania H. G wniosła o oddalenie skarg, ponownie przedstawiając obszerną argumentację w tym zakresie. Ponadto w piśmie z dnia 15 maja 2018 r. pełnomocnicy Okręgowej Spółdzielni [...] w S. oraz gminy S. podtrzymali twierdzenia i wnioski wyrażone w skargach na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżących przedmiotowa nieruchomość o powierzchni 0,4763 ha podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał m.in., że w wiążącym wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1827/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy nieruchomość, na której zlokalizowana była mleczarnia, była funkcjonalnie powiązana z innymi nieruchomościami ziemskimi, pozostającymi własnością F. i L. G., umożliwiając stwierdzenie, że podpadała ona pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 kontroli poprzednio wydanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. oraz uchylając tę decyzję w części odnoszącej się do opisanej wyżej nieruchomości, wbrew stwierdzeniom przyjętym w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., nie dokonał oceny wiążącej organ w zakresie, w jakim należało przyjąć, że nieruchomość ta podpadała bądź nie, pod art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Wyraźne i jednoznaczne twierdzenia zawarte w tym wyroku dotyczyły jedynie możliwości samodzielnego spełnienia przez tę nieruchomość przesłanek określonych tym przepisem. W wyroku tym natomiast Sąd pierwszej instancji nie dokonał wiążącej wykładni w zakresie funkcjonalnych powiązań obiektu znajdującego się na tej nieruchomości z pozostałymi nieruchomościami rolnymi podpadającymi pod działanie dekretu. Oceny tych powiązań w kontekście podpadania pod powołany przepis dekretu zobowiązany był dokonać organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Rolą Sądu kontrolującego było dokonanie oceny, czy przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie czyniło zadość wytycznym i odpowiadało prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie zostało przez Sąd pierwszej instancji umotywowane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, że "wiążące stanowisko co do braku związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem a mleczarnią zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wykazano brak związku funkcjonalnego mleczarni i jej odrębność od gospodarstwa". We wspomnianym zakresie wiążący organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r. nakazywał dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego związanego z tą nieruchomością w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy nią a gospodarstwem rolnym. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że analiza zaskarżonej decyzji oraz zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonych skarg. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli: - upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, - tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, - tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, - zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, - zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Dlatego też podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1116/07 (publ. Lex nr 498316), zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.) nie dawał podstaw do nacjonalizacji całego mienia właścicieli nieruchomości ziemskich. Powołany dekret nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich. Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło zatem przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że powołane poglądy mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym. Obowiązkiem organów administracji było zatem ustalenie, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie. Sąd wyjaśnił, że pojęcie "związku funkcjonalnego" jako warunku objęcia nieruchomości przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie zdefiniowane. Podsumowując uznał, że prawidłowe rozumienie pojęcia "związku funkcjonalnego" oznacza istnienie takiej zależności pomiędzy gospodarstwem rolnym a wydzieloną nieruchomością (i odwrotnie), że nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie jednej części majątku bez drugiej. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Zadaniem tego postępowania było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie, czy sporna nieruchomość, na której od końca XIX wieku zlokalizowana jest mleczarnia, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość, na której znajduje się mleczarnia, zarówno ze względu na brak związku funkcjonalnego z prowadzoną w ramach gospodarstwa działalnością rolniczą, jak i swoją wielkość, stanowiła po jej zakupie w 1929 r. część nieruchomości ziemskiej, która nie miała charakteru rolniczego i wobec braku możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Swoją ocenę organ co prawda lakonicznie, jednakże w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnił, odwołując się zarówno do znajdującego się w sprawie materiału dowodowego (dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe w P. oraz złożonych przez stronę postępowania przy piśmie Okręgowej Spółdzielni [...] z dnia 12 kwietnia 2003 r.), jak i treści złożonego przez pełnomocnika stron odwołania oraz zeznania strony J. G. Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę fakt, że jak wynika z akt administracyjnych, organy zebrały w sprawie wszelkie możliwe i dostępne dowody, zważywszy na upływ ponad 70 lat od okoliczności, które są obecnie przedmiotem ustaleń stanu faktycznego, tym samym organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Dowody te mają różnorodny charakter, są to zarówno dowody z dokumentów, zeznań świadka, oświadczeń osób, zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ nie jest oceną dowolną, a tym samym naruszającą art. 80 K.p.a. W sprawie ocenie poddany został każdy z przeprowadzonych dowodów oraz wszystkie zgromadzone dowody we wzajemnej ich łączności, a więc wniosek dotyczący okoliczności faktycznych oparty został na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, a więc zgodnie art. 80 K.p.a., który to przepis wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organ z uwzględnieniem i rozważeniem wszystkich zebranych dowodów w sprawie. Sąd zgodził się z ustaleniami, w świetle których sporna nieruchomość znajdująca się w miejscowości S., zabudowana mleczarnią nie była w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wykorzystywana rolniczo, o czym świadczy zarówno jej położenie w mieście, jak rodzaj i charakter zabudowy znajdującej się na tej nieruchomości. Nieruchomość ta nie była również funkcjonalnie powiązana z pozostałą częścią rolną przejętego majątku. Na brak tego powiązania wskazuje fakt, że dla prawidłowego funkcjonowania majątku rolnego przedmiotowa nieruchomość zabudowana mleczarnią nie miała istotnego znaczenia, albowiem w żadnej formie (tj. ani jako nieruchomość gruntowa, ani budynki znajdującej się na niej) nie służyła bezpośrednio działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu poczynione ustalenia faktyczne oparte zostały o cały materiał dowodowy, który został zebrany i rozpatrzony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący swoje zarzuty opierają przede wszystkim na fakcie, że na terenie przedmiotowej mleczarni zlokalizowane były także obiekty gospodarskie. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "Opisu technicznego nieruchomości [...] Spółdzielczej w S." z dnia 29 marca 1949 r., przedmiotowa mleczarnia zlokalizowana jest w mieście S. przy ulicy M., w odległości około pół kilometra od dworca głównego. Poza mleczarnią na terenie nieruchomości zlokalizowane były: świniarnia o wymiarach 6,40 x 6,40 czyli 40 m2, której zużycie przyjęto na 31%, chlewy 3,80 x 3,80 oraz 2,70 x 2,30, czyli razem 18,4 m2, jajczarnia o wymiarach 14,6 x 6,5 czyli 94,9 m2, której zużycie przyjęto na 12%, stajnia o wymiarach 6,60 x 3,30, czyli 21,7 m2, której zużycie przyjęto na 31%. Jednakże wbrew przekonaniu skarżących fakt ten nie przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego mleczarni z wyodrębnionym i znajdującym się w innej części lokalizacji gospodarstwem rolnym. Sąd, podobnie jak w zaskarżonej decyzji Minister, uznał zasadność argumentacji następców prawnych byłych właścicieli spornej nieruchomości, że znajdująca się na terenie obiektu stajnia stanowiła element funkcjonowania przedsiębiorstwa mleczarskiego, zapewniała bowiem możliwość transportu surowca i produktów. Nie była zatem powiązana ani z hodowlą koni, ani nie była wykorzystywana na potrzeby gospodarstwa rolnego. Stosunkowo niewielkie obiekty gospodarskie służące do hodowli zwierząt (świniarnia i jajczarnia) także nie mogły być traktowane jako część gospodarstwa rolnego, funkcjonowały bowiem w ramach mleczarni jako ekonomicznie uzasadniona forma zagospodarowania odpadów z produkcji mleczarskiej. Ze wspomnianego powyżej opisu technicznego na podstawie założonego w nim stopnia zużycia wnioskować można, że co najmniej część tych obiektów istniała (a zatem także funkcjonowała) jeszcze przed zakupem mleczarni w 1929 r., nie ma zatem powodów, aby zakładać ich szczególny związek z gospodarstwem rolnym byłych właścicieli. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy Protokołem nr 2 z posiedzenia Rady Nadzorczej Spółdzielni [...] w S., także po II wojnie światowej Spółdzielnia uważała za celowy tucz świń przy mleczarni, mimo że nie prowadziła gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy, że obecnie skarżący nie przedstawili żadnych przekonujących dowodów ani argumentów, które poddałyby w wątpliwość prawidłowość powyższych ustaleń. W toku postępowania ustalono, że w gospodarstwie rolnym byłych właścicieli hodowano bydło w ilości około 60 krów. Biorąc pod uwagę wielkość ówczesnej produkcji mleczarni, na potrzeby której skupowano mleko od około 460 krów, nie można przyjąć, że pomiędzy tym konkretnym gospodarstwem rolnym a mleczarnią istniał związek funkcjonalny uzasadniający traktowanie mleczarni jako nieodłącznej części gospodarstwa rolnego. Zarówno mleczarnia mogła i w przeszłości funkcjonowała odrębnie od gospodarstwa rolnego, opierając się na mleku skupowanym od okolicznych hodowców, jak i gospodarstwo rolne mogło i w przeszłości funkcjonowało bez mleczarni, tym bardziej, że hodowla bydła stanowiła niewielką część produkcji rolnej ponad stuhektarowego gospodarstwa rolnego. Możliwość przerabiania mleka z własnego gospodarstwa, która pojawiła się wraz z zakupem mleczarni nie miała zatem charakteru istotnego ani dla przedsiębiorstwa przetwórczego, ani dla gospodarstwa rolnego stanowiących własność byłych właścicieli. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Okręgowa Spółdzielnia [...] w S. i Gmina S. zaskarżyły wyrok w całości. Na podstawie przepisów art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., wyrażająca się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie umotywował w uzasadnieniu swojego wyroku, w sposób przekonujący, iż organ (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) wykazał należycie i prawidłowo brak związku funkcjonalnego tych nieruchomości. Zważywszy na to, że kwestia ta pozostawała kluczową dla rozpoznania przedstawionej sprawy (co również potwierdził NSA w wyroku z 18 maja 2017 r.) stwierdzić należy, iż powyższe uchybienie Sądu w zakresie wypełnienia przesłanek wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, która to wada wskazuje na duże prawdopodobieństwo uchybień procedowania i orzekania przez Sąd w czym skarżący upatrują potencjalny wpływ na treść wydanego wyroku; - art. 153 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazania co do dalszego postępowania, zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. I OSK 1827/15, który przywołując wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2006 r. nakazał dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego związanego z nieruchomością stanowiącą własność F. i L. G., oznaczoną w dacie przejęcia S. tom X karta [...] o pow. 0,4763 ha, w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy nią a gospodarstwem rolnym, co miało ten oto wpływ na wynik sprawy, iż Sąd błędnie przyjął, iż nieruchomość należąca do małżonków F. i L. G. miała w dniu jej nabycia charakter miejski, nie wywodząc tego twierdzenia z własnej pogłębionej analizy tej okoliczności, lecz poprzestając na powierzchownej ocenie relacji pomiędzy hodowlą bydła w gospodarstwie małż. G., a przetwarzaniem mleka w ich zakładzie mleczarskim. 2) naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, w oparciu o niepełną i nie pogłębioną analizę zebranego materiału dowodowego, której skutkiem jest niezupełność materiału dowodowego, że w rozpatrywanej sprawie nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność F. i L. G., oznaczoną w dacie przejęcia S. tom X karta [...] o pow. 0,4763 ha (na której usytuowany był zakład mleczarski), a pozostałymi nieruchomościami stanowiącymi nieruchomości rolne i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż powyższa nieruchomość nie wchodziła w skład tego gospodarstwa i była wyłączona spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) przywołanego dekretu o reformie rolnej. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych poszerzono uzasadnienie stawianych zarzutów. H. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica), które to wyjątki w rozpoznawanej sprawie nie występują. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe oznacza, że postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. W konsekwencji, badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w takiej sytuacji wymaga uwzględnienia faktu związania sądu pierwszej instancji zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania. W wiążącym Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1827/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy opisana na wstępie nieruchomość, na której zlokalizowana była mleczarnia, była funkcjonalnie powiązana z innymi nieruchomościami ziemskimi, pozostającymi własnością F. i L. G., umożliwiając stwierdzenie, że podpadała ona pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W tym zakresie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wyrokiem z 21 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 68/06 kontroli poprzednio wydanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 listopada 2005 r." oraz, że "Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 (art. 153 p.p.s.a.), a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a." Z kolei wiążący organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r. nakazywał organowi odwoławczemu dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego związanego z tą nieruchomością w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy nią a gospodarstwem rolnym. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż niewątpliwie Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy, w uzasadnieniach wyroku i decyzji, wykazali, że mleczarnia będąca zakładem produkcji rolnej mogła funkcjonować odrębnie od gospodarstwa rolnego, opierając się na mleku skupowanym od okolicznych hodowców. Jednakże Sąd pierwszej instancji, a także Minister w swojej decyzji nie wyjaśnili w sposób dostateczny powodów, które mogłyby w sposób niebudzący wątpliwości przesądzić o braku związku funkcjonalnego mleczarni z gospodarstwem rolnym. Wskazać należy, na co zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne. Z powyższego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że organ ten nie dokonał pełnej i pogłębionej analizy zebranego materiału dowodowego i w sposób niewystarczający przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Także uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera odpowiedzi w powyższej kwestii. O braku związku funkcjonalnego mleczarni z gospodarstwem rolnym nie może świadczyć okoliczność, że mleczarnia, a nawet budynki gospodarcze znajdujące się na nieruchomości, istniały przed ich zakupem przez małż. G. lecz z jakich powodów doszło do jej zakupu. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że fakt położenia nieruchomości zabudowanej mleczarnią na terenie miasta wykluczał możliwość uznania, że nieruchomość podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej. O tym, że położenie nieruchomości czy to w granicach miasta, czy na obszarze wsi nie jest wyłącznym kryterium uznania nieruchomości za nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu świadczy treść tego przepisu, która przewidywała odrębne normy obszarowe dla powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej (100 ha) i dla wchodzących w ich skład użytków rolnych (50 ha). Przemawia za tym także ustawodawstwo przedwojenne. Zarówno w ustawie z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast (Dz. U. Nr 51, poz. 346), jak i uchylającym ten akt rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. Nr 42, poz. 372) ustawodawca w konstrukcji przepisów użył sformułowań "do nieruchomości ziemskich, położonych w obrębie miast (...)" oraz "do nieruchomości ziemskich, położonych w granicach administracyjnych miast (...)" (por. art. 24 ww. ustawy i art. 30 ww. rozporządzenia), co jednoznacznie wskazuje, że nieruchomości te mogły znajdować się w granicach miast. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza z uzasadnienia decyzji organu nadzoru, nie wynika aby w toku prowadzonego postępowania ustalono: czy hodowla krów (60 sztuk) prowadzona była przed zakupem mleczarni i jaką część produkcji zwierzęcej stanowiła w tym gospodarstwie, czy produkcja roślinna była związana z hodowlą krów. Brak ustaleń także na okoliczność, czy funkcjonowanie jajczarni i stajni oparte było o płody pochodzące z produkcji rolnej z nieruchomości ziemskiej. Tymczasem wypracowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym koncepcja tak zwanego związku funkcjonalnego badanej części nieruchomości z nieruchomością ziemską, której nie trzeba już kolejny raz w niniejszej sprawie przedstawiać, zakłada badanie wszelkich związków w tym organizacyjnych, terytorialnych, finansowych danej nieruchomości z pozostałą częścią majątku. Z powyższych powodów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy, który obowiązany był rozpoznać sprawę ponownie, zastosował się do wyrażonej w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 oceny prawnej. Z uwagi na powyższe, zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Z kolei wskazany jako naruszony art. 3 § 1 P.p.s.a. określa jedynie kognicję sądu administracyjnego oraz nakazuje mu stosować przewidziane w ustawie środki, nie wskazując ani tych środków, ani przesłanek ich stosowania. Naruszenie tego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na stwierdzoną wyżej wadliwość oceny Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznawszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w konsekwencji uchylił także zaskarżoną decyzję – na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. i 206 P.p.s.a.