II OZ 944/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 238/18 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić zażalenie. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca) wniosła w dniu 19 kwietnia 2018 r. do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela T. T. M.. W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej cofnął skargę z uwagi na załatwienie przez organ przedmiotowego wniosku i wydanie w dniu 24 kwietnia 2018 r. ww. zezwolenia na pracę. Strona wniosła o umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie od Wojewody mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 238/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). W pkt 2 orzekł o zwrocie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwoty 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W pkt 3 zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że podstawą do zasądzenia tych kosztów był art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie umorzenie postępowania nastąpiło co prawda na skutek cofnięcia skargi przez stronę skarżącą ale zachodziły jednocześnie przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sąd wskazał, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. – organ wyda akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r. o sygn. I OPS 6/08 (opubl. "Orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2009 r., nr 4, poz. 63). Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ uchybił miesięcznemu terminowi do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Spółka złożyła kompletny wniosek do Wojewody Mazowieckiego w dniu 16 marca 2018 r. Wniosek Spółki został rozpatrzony przez organ administracji publicznej w dniu 24 kwietnia 2018 r., a zatem dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Sąd wyraził pogląd, iż działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego bezczynność, które ową bezczynność usuwa – jak w niniejszej sprawie – należy oceniać i kwalifikować jako działanie samokontrolne skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ale jednocześnie gwarantującej stronie skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania. Przegraną stroną procesu jest bowiem organ, który – w wyniku wniesienia skargi przez stronę – usunął stan niezgodności z prawem. Wojewoda Mazowiecki wniósł zażalenie na pkt 3 powyższego postanowienia Sądu. Zarzucił naruszenie przepisów art. 201 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w sytuacji gdy organ nie działał w trybie samokontroli, a umorzenie postępowania sądowego nastąpiło na skutek cofnięcia skargi przez skarżącego. Na tej podstawie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ przywołał treść art. 54 § 3 P.p.s.a. i wskazał, że Wojewoda Mazowiecki w dniu 24 kwietnia 2018 r. wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.) w związku z art. 104 K.p.a. Organ wydając decyzję nie działał, jak wskazuje Sąd w postanowieniu, w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. (samokontroli), lecz w trybie zwykłym i wydał decyzję w najbliższym możliwym terminie. Organ zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie uznaje swojej bezczynności ani przewlekłości, a tym bardziej ich rażącej formy. Tym samym twierdzenie, że organ uwzględnił skargę w całości, nie znajduje potwierdzenia w sprawie. Zgodnie z art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a., tymczasem w skarżonym postanowieniu umorzenie nastąpiło na skutek cofnięcia skargi przez skarżącą. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej zwrócił się o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Przywołał orzeczenia sądów, z których jego zdaniem wynika dopuszczalność zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w związku z cofnięciem skargi na bezczynność z uwagi na wydanie aktu, którego brak był podstawą skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią do wyjaśnienia jest to czy przepis art. 201 § 1 P.p.s.a. pozwala na zasądzenie stronie skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w przypadku umorzenia postępowania sądowego na skutek cofnięcia przez skarżącego skargi na bezczynność organu oraz czy zasądzenie kosztów postępowania możliwe jest jedynie kiedy umorzenie postępowania było wynikiem dokonania przez organ autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Z treści art. 201 § 1 P.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Ten ostatni przepis normuje instytucję autokontroli organu, która sprowadza się do tego, że organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Kiedy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, uwzględniająca skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Natomiast w innych przypadkach organ uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. O ile przy zaskarżeniu decyzji organ w ramach autokontroli uchyla uznaną za wadliwą decyzję i wydaje nową oraz orzeka czy wydanie decyzji miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, to dokonanie autokontroli tj. uwzględnienie skargi w całości w przypadku skargi na bezczynność sprowadza się do wydania aktu lub podjęcia czynności zgodnie z żądaniem skargi. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ wydał decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca (24 kwietnia 2018 r.) już po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie (19 kwietnia 2018 r.). Wobec tego organ dokonał w istocie samokontroli. Organ wydał decyzję, której domagała się skarżąca w złożonej skardze na bezczynność. Ziścił się zatem cel, któremu miało służyć wniesienie skargi na bezczynność. Wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje jeszcze jeden skutek w postaci uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe i w konsekwencji prowadzi do umorzenia tego postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Dodatkowo w sprawie zachodzi okoliczność cofnięcia skargi przez skarżącą z uwagi na wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, w której domagała się wydania przedmiotowej decyzji. Cofnięcie skargi wiąże Sąd jednak podlega ocenie Sądu pod względem dopuszczalności. Sąd ocenia czy cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Jeżeli Sąd nie dostrzega wskazanych przeszkód uznaje cofnięcie skargi za skuteczne. Dalej Sąd zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umarza postępowanie wywołane skargą na bezczynność. Wówczas zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarżącej przysługuje zwrot całego uiszczonego wpisu sądowego. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie doszło do zbiegu dwóch podstaw umorzenia postępowania sądowego wywołanego skargą na bezczynność. Z jednej strony powodem umorzenia było cofnięcie skargi a z drugiej bezprzedmiotowość postępowania z innych przyczyn z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wyrażająca się w wydaniu przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność decyzji, której dotyczyła ta skarga. Przy tej drugiej podstawie umorzenia postępowania należy mieć na uwadze, że organ wydając decyzję jednocześnie uwzględnił skargę na bezczynność. Dokonał zatem samokontroli poprzez wydanie decyzji, co do której zarzucono mu bezczynność. Wskazanie w zażaleniu, że nastąpiło to w zwykłym trybie przy zachowaniu w postępowaniu administracyjnym toku czynności i ich terminowości a nadto oparto decyzję o podstawę prawną, która nie odnosi się do wydania decyzji w trybie samokontroli nie ma znaczenia dla uznania, że samokontrola nastąpiła. Nie ma znaczenia też twierdzenie organu, że w odpowiedzi na skargę podnosił on, że nie dopuścił się bezczynności. Skoro sprawa dotyczyła bezczynności organu przejawiającej się w niewydaniu decyzji w przewidzianym do tego terminie, to wydanie tejże decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność jest niczym innym jak uwzględnieniem tej skargi. Organ wydając decyzję potwierdził, że pozostawał w bezczynności. Naprawił ten stan bezprawności właśnie poprzez wydanie przedmiotowej decyzji. Tym samym dokonał samokontroli dotychczas istniejącej bezczynności. Wobec tego NSA uznaje za słuszny pogląd Sądu I instancji, że organ dokonał samokontroli a zatem zasadne było zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania stosownie do art. 201 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Skoro wystąpiły dwie podstawy umorzenia postępowania jednocześnie i każda z tych podstaw umożliwia inny zakres orzeczenia o kosztach postępowania to nie ma przeszkód aby przyjąć, że jednocześnie będzie możliwy zwrot w całości uiszczonego wpisu sądowego oraz zwrot kosztów postępowania na zasadzie art. 201 § 1 P.p.s.a. NSA podziela pogląd, że umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w przypadku wydania decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność należy uznać za surogat "uwzględnienia" skargi, który uzasadnia zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy. Nie zachodzi obawa, że zasądzenie kosztów odbywa się bez ustawowej podstawy skoro podstawę taką stanowi art. 201 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 201 § 1 P.p.s.a. i słusznie zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania zażaleniowego z uwagi na brak podstaw do rozstrzygania przez NSA o kosztach postępowania w orzeczeniach wydawanych na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia sądu pierwszej instancji kończących postępowania zażaleniowe (por. postanowienia NSA z 17 stycznia 2008 r., II FZ 655/07, z 3 czerwca 2008 r., II FZ 216/08, z 12 maja 2011 r., II GZ 443/10; [w:] CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego powinno się znaleźć dopiero w wyroku (postanowieniu) kończącym postępowanie w sprawie w danej instancji, a więc w orzeczeniach wskazanych w art. 200, art. 201, art. 203 lub art. 204 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 31 stycznia 2004 r. FZ 504/04, z 15 lutego 2007 r. II FZ 12/07; [w:] CBOSA.