II OSK 1720/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2432/17 w sprawie ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od T.M. i J. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 2432/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w W. z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Zarząd Dzielnicy W. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie układu drogowego dróg gminnych ul. J. M. i ul. Z. w dzielnicy [...] [...] (decyzja lokalizacyjna). Powyższa decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu 27 lutego 2017 r. przez Burmistrza Dzielnicy [...], reprezentującego Miasto Stołeczne [...], o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie układu drogowego dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] na enumeratywnie wskazanych działkach położonych w dzielnicy [...] [...]. Obszar objęty wnioskiem o powierzchni ok. 7500 m², stanowi pas drogowy ul. [...] i [...] oraz jego otoczenie. Teren jest częściowo utwardzony, występuje zieleń niska i wysoka. Inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego w oparciu o art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ugn), na etapie projektu decyzji uzyskała uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej oraz zarządcą dróg gminnych. Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, ze względu na jego charakter i lokalizację, nie może znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000, natomiast na etapie postępowania o pozwolenie na budowę realizacja planowanego zamierzenia wymagać będzie spełnienia warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) oraz w oparciu o przepisy odrębne, organ I instancji stwierdził możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w jego decyzji lokalizacyjnej. Odwołanie od tej decyzji złożyli m. in. T. M. i J. M., podnosząc kwestie związane z lokalizacją planowanej inwestycji na działce stanowiącej ich własność oraz na naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów. Dalej w wyroku IV SA/Wa 2432/17 przywołano, że SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r., działając m. in. na podstawie art. 127 § 2 , art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) utrzymało decyzję lokalizacyjną w mocy. Rozpoznając wniesione odwołania przez T. M., J. M., T. L., H. B., A. B., oraz P. B., Kolegium wskazało, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie układu drogowego dróg gminnych oraz przebudowie sieci oświetlenia, sieci elektroenergetycznych oraz sieci gazowych, jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego, o których mowa w przepisie art. 6 pkt 1 Ugn. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 Upzp). Organ odwoławczy podniósł, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja lokalizacyjna nie jest decyzją uznaniową, jej ustalenia zależne są jedynie od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane, co finalnie w sprawie niniejszej oznaczało, że organ I instancji rozpatrując wniosek inwestora, nie mógł odmówić tego ustalenia. Lokalizacja w projektowanym miejscu jest bowiem zgodna z przepisami odrębnymi, a decyzja lokalizacyjna spełnia wymagania ustawowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach organ II instancji m. in. stwierdził, że brak zgody właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma planowana inwestycja, nie może wpływać na ewentualną odmowę wydania decyzji lokalizacyjnej. Żaden przepis Upzp nie uzależnia możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest umiejscowienie tego typu inwestycji. Z tych samych przyczyn hipotetyczne zmniejszenie wartości, czy też przyszłe zmiany w zakresie wykorzystywania przez odwołujących się własnych działek, nie stanowią okoliczności uzasadniających uchylenia kwestionowanej odwołaniami decyzji lokalizacyjnej, nadto nie ulegać ma wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją celu publicznego wskazaną w art. 6 pkt 1 Ugn. Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Udp), który, wbrew twierdzeniom odwołujących się, nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższej decyzji Kolegium skargę wnieśli T. M. i J. M., żądając jej uchylenia i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali na naruszenie przepisów: - art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji państwowej w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli nieruchomości; - art. 8 K.p.a., poprzez nierówne traktowanie stron postępowania; - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, mimo braku istnienia przesłanek do odstąpienia od powyższego wymogu; - art. 43 ust. 1 pkt 3c Udp poprzez przyjęcie, iż ww. przepis nie dotyczy usytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego; - art. 97 ust. 3 pkt 1 Ugn poprzez nie odniesienie się do kwestii podziału nieruchomości, który to podział nie jest niezbędny do realizacji interesu publicznego; - nierozpatrzenie przez SKO w W. odwołań D. i R. G. oraz A. i M. S., mimo wniesienia przez nich odwołań we właściwym terminie. W skardze podnieśli, że dokonano błędnych ustaleń, SKO w W. skupiło się na rozpatrzeniu wniosku jedynie pod kątem interesu inwestora, pomijając zupełnie podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące obowiązku organów administracji państwowej uwzględnienia słusznego interesu właścicieli nieruchomości zajmowanych pod inwestycję. Zdaniem skarżących, dokonując przebudowy drogi można zachować dotychczasową szerokość ulicy, na co zezwalają przepisy prawa i co jest zgodne z wolą mieszkańców. Drogę szerokości 8 m dopuszcza opinia podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. wydana w odpowiedzi na interpelację nr 3406 "w sprawie dopracowania przepisów dotyczących dróg wewnętrznych". Ulica [...] w W. ma szerokość 8 m, a więc łatwo byłoby umieścić tam chodniki i jezdnię o trochę tylko mniejszej szerokości. Skarżący podnosili, że żaden inny wariant nie był rozpatrywany, ani też nie był konsultowany z właścicielami posesji, by wybrać rozwiązanie optymalne, zgodne z wolą mieszkańców. Nadto, nie można się dopatrzeć celu publicznego w sytuacji, kiedy ogranicza się poważnie prawa wielu osób i działa na szkodę lokalnej społeczności, a korzyść z tego ma odnieść jedna, wybrana przez Urząd Dzielnicowy osoba. Zdaniem skarżących rozbudowywana i poszerzana droga jest niezbędna innemu inwestorowi do obsługi jego działek, dla jego dla potrzeb zabiera się części nieruchomości kilkunastu innym właścicielom, rujnując przy tym ogrodzenia, nasadzenia i zabytkowe drzewo. Działalność organów administracji oceniono jako sprzeczną z zasadami współżycia społecznego i normami prawnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach sprawy konieczne jest wyjaśnienie zgodności przedmiotowej inwestycji z planem rozwoju drogi w gminie [...][...], którego założenia, jak twierdzą skarżący, są sprzeczne z planowaną inwestycją drogową. Zdaniem tegoż sądu podobnie konieczne będzie odniesienie się przez organ do podniesionego zarzutu odwołania, czy w istocie planowany przebieg ulicy [...], z uwagi na jej położenie, infrastrukturę czy dopuszczalne rozwiązania techniczne, jest jedynym możliwym do zrealizowania, czy też dopuszczalna jest zmiana wariantu, na bardziej korzystny dla właścicieli ww. działek, w tym działek skarżących, bez ingerencji w ich własność. W tym zakresie, w ocenie sądu a quo, organ odwoławczy winien wnikliwie przeanalizować zasadność parametrów drogowych zawartych w decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem sądu pierwszej instancji pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w W. – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa), tj. - art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017, poz. 2222, Udp) w zw. z art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp) polegające na przyjęciu, iż plan rozwoju dróg stanowi źródło prawa, z którym zgodna musi być decyzja lokalizacyjna, - art. 54 w zw. z art. 56 Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na naruszeniu zasady związania organu administracji wnioskiem inwestora, art. 54 w zw. z art. 56 Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na nałożeniu na organ konieczności analizy alternatywnych wersji planowanej inwestycji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się również naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 56 Upzp i art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 Udp przez przyjęcie, iż organ wydając decyzję lokalizacyjną dokonuje analizy jej zgodności z planem rozwoju dróg, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 56 Upzp przez przyjęcie, iż organ wydając decyzję lokalizacyjną winien dokonać analizy alternatywnych parametrów inwestycji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 56 Upzp przez pominięcie związania organu administracji wnioskiem inwestora dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 K.p.a., art. 141 § 4 Ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy nie miały miejsca naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie wykazano wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie organ wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji dla inwestycji polegającej na przebudowie układu drogowego polegającej m. in. na ustaleniu parametru szerokości ulic na 10 m. Zatem organy orzekające w sprawie, będące związane wnioskiem inwestora, nie były uprawnione do analizy alternatywnych wariantów inwestycji w tym ustalenia w/w parametru na 8 m. Co więcej, przyjmując za sądem pierwszej instancji, że organ był zobligowany do takich działań i nawet doszedł do wniosku, iż w drodze wyjątku od zasady, droga gminna może mieć szerokość 8 m, to z treści art. 56 Upzp nie wynika, aby stanowiło to podstawę do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. Zdaniem skarżących organy nie rozpatrywały w ogóle interesu lokalnej społeczności, a wzięły pod uwagę jedynie interes własny (bo inwestycję finansowałby prywatny inwestor) oraz interes tegoż prywatnego inwestora, który twierdzi, że szersza ulica jest niezbędna do obsługi komunikacyjnej jego planowanej inwestycji. Zarządzeniem z 8 lutego 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, jednocześnie informując o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Zasadniczym powodem, dla którego WSA w Warszawie uwzględnił skargę było przekonanie sądu pierwszej instancji, że w sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, dotyczących sposobu modernizacji ulicy [...] w W. w aspekcie rewitalizacji innych ulic w sąsiedztwie, co nie wymagało ich poszerzania, kosztem właścicieli działek sąsiadujących z tymi ulicami. Dodatkowym asumptem uwzględnienia skargi miało być zaniechanie SKO w W. uwzględnienia Planu rozwoju drogi w gminie [...][...], którego założenia, w ocenie uczestnika – R. G. – są sprzeczne z planowaną inwestycją drogową. W ocenie sądu wojewódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy, konieczne ma być wyjaśnienie zgodności przedmiotowej inwestycji z w/w planem, jak i odniesienie się do podniesionego zarzutu odwołania, czy w istocie planowany przebieg drogi ulicy [...], z uwagi na jej położenie, infrastrukturę czy dopuszczalne rozwiązania techniczne, jest jedynym możliwym do zrealizowania, czy też dopuszczalny jest jej inny wariant, bardziej korzystny dla właścicieli działek, w tym działek skarżących, bez ingerencji w ich własność. W wywodach sąd wojewódzki naprowadzał, iż w tym zakresie organ odwoławczy winien wnikliwie przeanalizować zasadność parametrów drogowych zawartych w decyzji lokalizacyjnej. Tak określonych przyczyn uwzględnienia skargi Sąd Naczelny nie podziela. B. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w takim zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób dopatrzone się przezeń naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach zaskarżonego wyroku wskazując na okoliczności, jakie legły u podstaw uwzględnienia skargi, sąd pierwszej instancji wskazał na uchybienie przez Kolegium przepisom art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz z art. 15 K.p.a. Rzecz w tym, że aby naruszenie przepisów powyższych mogło stanowić podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd wojewódzki winien wykazać, że naruszenia te – nie stanowiąc przesłanek do wznowienia postępowania – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku winien, stosownie do art. 141 § 4 Ppsa, wskazać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W zaskarżonym wyroku wskazano na jego podstawę prawną podając, że uchylenie zaskarżonej decyzji następuje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W ocenie Sądu Naczelnego zaniechano jednak wyłuszczenia, że dostrzeżone naruszenia oznaczonych przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi nie stanowi ogólnikowe określenie, że "zaskarżona decyzja jako wadliwa podlegała uchyleniu", a ponadto wskazanie w tzw. wytycznych wyroku, aby organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i w zależności od zgłoszonych zarzutów rozważył możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd Naczelny nie podziela takiego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, pośrednio wyrażonego przez sąd pierwszej instancji, jakoby brak odniesienia się do zagadnienia parametrów technicznych modernizacji ulic sąsiednich w ramach ich dotychczasowych granic, jak również w aspekcie podniesionej przez uczestnika na rozprawie przed WSA w Warszawie sprzeczności planu rozwoju drogi w gminie [...] [...] z planowaną inwestycją, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. C. SKO w W. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zasadnie wskazuje, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, w orzecznictwie zauważa się, że jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3398/18, LEX nr 2772048). Słusznie dalej wywodzi skarżący kasacyjnie organ, że w świetle art. 56 Upzp, nie mogąc odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ile zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, właściwy organ nie był upoważniony do oceny alternatywnie możliwych koncepcji przebudowy układu drogowego ulic [...] i [...] w W. W tym aspekcie orzekając w odniesieniu do konkretnego wniosku inwestora winien oceniać jej zgodność w takim kształcie, jak zaproponowano w źródłowym wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wykroczenia poza granice sprawy administracyjnej. Zatem kwestie parametrów technicznych innych ulic rewitalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie mogły mieć istotnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Tym samym nietrafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż brak ustosunkowania się w decyzji odwoławczej do powyższych zagadnień, mógł stanowić podstawę uwzględnienia skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wypadnie przy okazji przypomnieć, na co zresztą wskazywano w zaskarżonym wyroku, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 Upzp). Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi, że w takiej sprawie organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. W judykaturze trafnie wskazuje się, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać (por. wyrok NSA z 7.03.2017 r., II OSK 1654/15, LEX nr 2283244). Podzielić należy i ten pogląd, prezentowany w orzecznictwie, wedle którego wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku (wyrok NSA z 31.05.2016 r., II OSK 2288/14, LEX nr 2108475). Pogląd ten w realiach kontrolowanej sprawy podziela Sąd Naczelny. D. Zasadnie w skardze kasacyjnej przywołując przepisy art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 Udp, wskazuje się na charakter planu rozwoju sieci drogowej, jako dokumentu planistycznego, który jest wykorzystywany przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan rozwoju sieci drogowej sporządzany i weryfikowany okresowo przez zarządcę drogi nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie stanowi taki plan "przepisu odrębnego", w rozumieniu art. 56 Upzp, co ewentualnie warunkowałoby dopuszczalność ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu prowadzenie ustaleń odnoszących się do założeń tego planu rozwoju drogi w gminie [...][...] nie mogło mieć żadnego wpływu na legalność decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji objętej źródłowym wnioskiem inwestora. Tym samym kwestia ewentualnej (bo sąd pierwszej instancji oparł się w tym względzie wyłącznie na oświadczeniu jednego z uczestników, wygłoszonego podczas rozprawy sądowej – uwaga Sądu) sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem rozwoju drogi w gminie [...][...] (abstrahując od jego aktualności, z racji nazewnictwa odnoszącego się do stanu sprzed wejścia w życie ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy), w aspekcie treści art. 56 Upzp, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy rozstrzyganej zaskarżonej decyzji. Umknęło ponadto uwadze sądu a quo, że inwestycja uzyskała na etapie projektu decyzji lokalizacyjnej – uzgodnienia z podmiotami zarządzającymi drogami publicznymi. E. Powody, dla których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, okazały się nieuzasadnione, natomiast przedstawione w pozostałym zakresie zarzuty skargi trafnie zostały uznane przez sąd wojewódzki za nie zasługujące na uwzględnienie. Kwestie dotyczące celowości przeprowadzenia modernizacji układu drogowego, w tym ulicy [...] w innej konfiguracji technicznej (o mniejszej szerokości, niż założył inwestor) nie mogły być uwzględnione z racji związania źródłowym wnioskiem inwestora. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych prowadzona jest z punktu widzenia ich legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm.), decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem (art. 16 § 2 K.p.a.), zatem powoływanie się na inne aspekty (wola mieszkańców, dopuszczalność zaprojektowania innej szerokości ulicy) dotyczą kwestii celowościowych. Tymi aspektami sąd administracyjny nie może się kierować rozpoznając przedmiotową skargę, skoro nie pozwala na to obowiązujące ustawodawstwo. F. Skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 i art. 151 Ppsa, należało zaskarżony wyrok uchylić, a skargę jako nieuzasadnioną oddalić. G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.