VII SA/Wa 1992/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia J. P. ("skarżący") na postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budowy placu zabaw zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...], obręb [...], przy ul. W. w S., przyjętego przez Prezydenta Miasta S. po 30 dniach od dnia złożenia wniosku, tj. 17 października 2016 r. na wniosek M. M. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że M. M. wnioskiem z dnia 15 września 2016 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...], obręb [...], przy ul. W. w S. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budowy ww. placu zabaw oraz o udostępnienie akt sprawy. Podstawą wznowienia była okoliczność, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału jako strona tego postępowania. Prezydent Miasta S., postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., powołując się na art.149 § 3 w zw. z art. 122g k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budowy ww. placu zabaw. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332) – roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały przez ustawodawcę m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, ustalającym katalog budów oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W sprawach dotyczących zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ww. ustawy nie jest ustalany krąg stron postępowania w związku z czym organ nie ma obowiązku zawiadamiania osób trzecich o zamiarze realizacji inwestycji. Jedynym uczestnikiem postępowania jest inwestor. Ponadto, w przypadku zgłoszeń, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje decyzji o przyjęciu zgłoszenia, natomiast decyzja wydawana jest jedynie wtedy, gdy organ wnosi sprzeciw w sprawie zgłoszonej do budowy inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast w przypadku przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta S. nie wydał żadnej decyzji, która mogłaby być przedmiotem postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy podkreślił też, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie i uznanie go za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, którego przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 oraz w art. 145a i 145b k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia wskazanych w przywołanych przepisach przesłanek. Postępowanie prowadzone w trybie wznowieniowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisów, uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu wznowieniowym nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 145 § 1, 145a i 145b k.p.a.). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyodrębnić dwa etapy. Zanim organ przejdzie do oceny przesłanek mających prowadzić do wznowienia postępowania (także na wniosek strony, jak w niniejszej sprawie), przeprowadza postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, LEX nr 2 446 963). Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 842/17, LEX nr 2 451 152). Postępowanie dotyczące zgłoszenia wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) dotyczy jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu, wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Oznacza to, że żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, że stroną postępowania uregulowanego w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11, LEX nr 1 310 476). Zasada ta odnosi się także do wniesienia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia, który przyjmując formę decyzji, jest pierwszym indywidualnym aktem wydanym w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 346/09, LEX nr 597 552 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 480/17, LEX nr 2 404 447). W związku z powyższym, Sąd podzielił ustalenia organu, że wszczęcie postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe tylko w tych przypadkach, gdy w kontrolowanym postępowaniu zwykłym obowiązkiem organu było ustalenie kręgu stron, a organ tego nie zrobił, pomijając jeden lub więcej takich podmiotów. Skoro więc jedynym podmiotem biorącym udział w postępowaniu zgłoszeniowym przed organem budowlanym jest inwestor, którym nie był skarżący, to słusznie Wojewoda odmówił mu wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wskazać jednocześnie należy, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych z art. 30 ustawy Prawo budowlane nie wszczyna postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a., tj. nie prowadzi do załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Dopiero wniesienie przez organ sprzeciwu w formie decyzji, jak wskazano wcześniej, prowadzi do wszczęcia takiego postępowania, choć z ograniczonym kręgiem stron. Z kolei z art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że warunkiem przedmiotowym wznowienia postępowania jest istnienie aktu kończącego postępowanie: decyzji lub postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530 044). Jeśli w postępowaniu zgłoszeniowym organ, nieznajdując podstaw do wniesienia sprzeciwu (jak w niniejszej sprawie), nie wydaje indywidualnego aktu, kończącego to postępowanie, to także z tej przyczyny nie było możliwe wszczęcie postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Wynika to także z literalnego brzmienia art. 145 k.p.a., w którym mowa o sprawie "zakończonej decyzją ostateczną". W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.