I SAB/Wa 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. i M. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] w części o pow. [....] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. Z. i M.Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 27 września 2017 r. J. Z. i M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] , mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu złożonego przez nich wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską o pow. [...] m2, pochodzący z części dawnej nieruchomości oznaczonej jako "Osada włościańska położona we wsi [...] gminie [..] powiecie [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod Numerem [...]". Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 12 kwietnia 2017 r. J. Z. i M.Z. wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Wobec braku podejmowania działań i rozstrzygnięcia w sprawie, wnieśli oni 29 czerwca 2017 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, a następnie przedmiotową skargę, żądając w niej: wyznaczenie Prezydentowi [...] maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę; przyznania od organu na ich rzecz na podstawie art.149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) dalej: "p.p.s.a." sum pieniężnych w kwotach po 2000 złotych oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucili Prezydentowi [...], że poprzez brak podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie narusza on przepisy art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Przy piśmie procesowym z 27 kwietnia 2018 r. skarżący przesłali postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., którym w uznaniu wniesionego przez nich zażalenia, Wojewoda ów wyznaczył Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo - nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentujących dyscyplinarną funkcję sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. - wywodzili, że zasądzenie na ich rzecz tej sumy pieniężnej daje gwarancje zwalczenia stanu bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że waga spraw o odszkodowanie przed nim zawisłych, ich stopień skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy o odszkodowania za część dawnej nieruchomości oznaczonej jako osada włościańska położona we wsi [...] gminie [...] powiecie [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod Numerem [...], o pow. [...] m2 jest uzasadniona. Ta bowiem zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie odszkodowania, nie został przezeń rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu 18 kwietnia 2017 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie nim wywołane winno być zakończone co do zasady do 18 czerwca 2017 r. Tymczasem, do chwili obecnej, Prezydent [...] nie tylko nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie, ale w ogóle do momentu wniesienia skargi nie realizował w nim czynności procesowych ukierunkowanych na jej załatwienie. Nie dopełnił także obowiązku, o którym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru, a nadto rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do organu sankcji, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Wyznaczając termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy wzięto pod uwagę skomplikowany, historyczny charakter sprawy obligujący m.in. do poczynienia ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279), czy wreszcie ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez jej byłych właścicieli. Z tego względu Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, uwzględniającym także konieczność poczynienia w ww. zakresie, przy współudziale strony skarżącej, niezbędnych ustaleń stanu faktycznego, jest termin dwóch miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak chciał tego skarżąca termin jednomiesięczny. Takie jego oznaczenie jest o tyle korzystne dla strony, że umożliwia zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez nią z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał - co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że przybierała on postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawo. Do momentu bowiem wniesienia skargi, Prezydent [...] nie wykonał w sprawie jakiejkolwiek czynności procesowej , ukierunkowanej na jej załatwienie. Brak zaś podejmowanie przez ten czas jakichkolwiek czynności w zawisłej przed organem w sprawie oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. art.: 7 , 8 i 12 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Sąd dostrzega wprawdzie, że przed Prezydentem [...] jest prowadzone równolegle postępowanie odszkodowawcze dotyczące innej części dawnej nieruchomości hipotecznej "[...] zap. w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...]", co może po części rzutować na tempo rozpoznawanie niniejszej sprawy –w związku z częściowo wspólnymi w obydwu tych sprawach archiwalnymi aktami, które nie zawsze pozostają w gestii Prezydenta [...] z uwagi na ich przekazywanie do innych organów lub sądów w ślad za wnoszonymi przez strony tamtego postępowania środkami prawnymi. Niemniej nie zwalniało to organu od podejmowania czynności w sprawie niniejszej. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie im na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Ta bowiem poza funkcją represyjną i dyscyplinująca, akcentowaną przez skarżących w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2018 r. i przywołanych tam orzeczeniach sądów administracyjnych, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA z: 16.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; 7.09.2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jak też uzupełniające jej motywy pismo procesowe są pozbawione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.