I OSK 3973/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 371/18 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] czerwca 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skierowanie S.P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego, wobec uzyskania przez niego łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta [...] skierował kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, S.P. złożył wniosek o jego zawieszenie w związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii braku odjęcia punktów karnych, pomimo odbytego w dniu [...] czerwca 2017 r. szkolenia. Po zakończeniu sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. podjął zawieszone postępowanie. W piśmie skierowanym do strony Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że ponieważ z danych zawartych w ewidencji kierowców wynika, że w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. otrzymał on łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, szkolenie odbyte [...] czerwca 2017 r. nie spowodowało usunięcia 6 punktów karnych z ewidencji kierowców, stosownie do § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. decyzję skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe ustaleń organu I instancji odnośnie przekroczenia 24 punktów karnych oraz braku skuteczności odbytego w dniu [...] czerwca 2017 r. szkolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), obowiązującym w dacie orzekania przez organ, dalej jako "p.r.d.". Zgodnie z tym przepisem starosta, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w razie przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Sąd wyjaśnił, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organowi uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o skutkach naruszenia przez kierowcę przepisów ruchu drogowego. Oznacza to, że osoba kierująca pojazdem, która za naruszenie przepisów związanych z bezpieczeństwem na drogach otrzymała ponad 24 punkty wpisane do wskazanej ewidencji, musi być bezwzględnie skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jedynymi przesłankami skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest posiadanie przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego uprawnień do kierowania pojazdami, przekroczenie przez nią ustalonego limitu punktów wpisanych do ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. oraz złożenie stosownego wniosku przez wskazany organ Policji. W kontrolowanej sprawie podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w związku z wielokrotnym naruszeniem przez niego przepisów ruchu drogowego i otrzymaniem łącznie 26 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te - po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d.- wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., I OSK 1593/16, lex nr 2502435). Zgodnie z § 8 ust. 6 obowiązującego w czasie orzekania przez organy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 488), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W sprawie poddanej kontroli Sądu skarżący w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co przypisano mu łącznie 26 punktów. Okoliczność ta nie była kwestionowana. Niesporne było także to, że szkolenie odbył dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r. Poczynienie takich ustaleń musiało skutkować wydaniem decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Stosownie bowiem do zacytowanego wyżej § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. odbycie przez skarżącego szkolenia już po tym, gdy uzyskał on ponad 24 punkty karne nie mogło spowodować zmniejszenia liczby tych punktów, co wielokrotnie potwierdzał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach (przykładowo z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1278/17, z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2507/15, z dnia 21 marca 2017 r. sygn. I OSK 1335/15, a dnia 28 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1018/15, z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. I OSK 731/15 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Inaczej rzecz ujmując, z uprawnienia określonego w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, obowiązującego do 3 czerwca 2018 r. mogli skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia otrzymali mniej niż 24 punkty. Skarżący w takiej sytuacji nie był. Dlatego też zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. był bezzasadny. W skardze kasacyjnej od tego wyroku podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: - art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że odbycie szkolenia przez skarżącego nie zmniejszyło liczby przypisanych mu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, - art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez przyjęcie ograniczenia w uprawnieniu skarżącego do skorzystania ze szkolenia zmniejszającego liczbę punktów, które nie zostało wymienione w ustawie i które nie znajduje upoważnienia ustawowego do wprowadzenia ograniczeń w rozporządzeniu, - art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, - art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że skarżący podlega badaniu psychologicznemu celem ustalenia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, - art. 2 oraz art. 92 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzenia obowiązków i sankcji nałożonych na obywatela przez ustawę w rozporządzeniu, bez należytej delegacji ustawowej. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego, a także decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz orzeczenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczenie o zrzeczeniu się przez skarżącego rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania na czym polegała błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 130 ust. 4 tej ustawy, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 2 i 92 Konstytucji RP. Istota tych zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, że skoro skarżący odbył szkolenie zmniejszające liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, to należy dokonać tego zmniejszenia nawet po przekroczeniu przez skarżącego liczby 24 punktów i stąd brak jest podstaw do skierowania na badania psychologiczne i na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie trzeba zauważyć, że przedmiotowy spór był wielokrotnie rozstrzygany przez sądy administracyjne. Sąd w niniejszym składzie podziela tezę przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2434/18, która stanowi, że cyt.: "Interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w taki sposób, że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Przepis art. 130 ust. 4 cyt. p.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie sposób przyjąć, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy i jest też oczywiste, że nie narusza tym samym art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.