I GSK 2584/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "D." Sp. z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 382/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "D." Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 382/18 na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) pozostawił bez rozpatrzenia skargę A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w G. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zwrócił stronie kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wskazał, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 maja 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi przez poświadczenie za zgodność z oryginałem lub nadesłanie oryginału załączonego do skargi protestu z dnia 14 marca 2018 r. wraz z załącznikami, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Odpis powyższego zarządzenia doręczono pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 30 maja 2018 r. Termin do uzupełnienia braku formalnego skargi upływał w dniu 6 czerwca 2018 r., który to dzień nie był sobotą, ani dniem uznanym za ustawowo wolny od pracy. We wskazanym terminie ani dotychczas, brak formalny skargi nie został usunięty. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) stwierdziła, że oryginał protestu z dnia 14 marca 2018 r. wraz z załącznikami znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przed organem. Pełnomocnik Spółki wskazał, że w odniesieniu do wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, w załączeniu przedkłada dokumentację poświadczoną za zgodność z dokumentacją oryginalną w zakresie, w jakim taką oryginalną dokumentacją dysponuje. Oryginał protestu znajduje się bowiem w aktach sprawy, które są we władaniu organu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w świetle powyższych okoliczności nie jest on władny ani dostarczyć oryginału protestu, ani poświadczonej za zgodność z oryginałem jego kopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że pomimo prawidłowego doręczenia wezwania w dniu 30 maja 2018 r., z jednoczesnym pouczeniem o prawnych konsekwencjach niedokonania powyższej czynności, skarżąca nie uzupełniła wytkniętego braku formalnego skargi. Skutkowało to pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 7 w zw. z art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 2 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, iż nieprzedłożenie wraz ze skargą oryginału lub uwierzytelnionego odpisu protestu w sytuacji, w której jego przedłożenie jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż dokument ten znajduje się w posiadaniu organu prowadzącego postępowanie o dofinansowanie, uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ustawa wdrożeniowa w art. 61 ust. 1 przewiduje, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ppsa. W myśl art. 61 ust. 2 powołanej ustawy, skarga, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 3 art. 61 kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie projektu, informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, wniesiony protest, informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 wraz z ewentualnymi załącznikami. Kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w uwierzytelnionej kopii (art. 61 ust. 4). Do postępowania przed sądami administracyjnymi w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio przepisy ppsa określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. W związku z tym, w sprawach sądowoadministracyjnych z zakresu prowadzenia polityki spójności nie ma zastosowania art. 54 § 2 ppsa, w tym w części dotyczącej przekazywania akt sprawy sądowi przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt lub dokonał zaskarżonej czynności. Dokumenty dołączane przez stronę do skargi w zakresie określonym w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej zastępują akta administracyjne. Obowiązek ich przedkładania służy przede wszystkim temu, aby sąd administracyjny miał zachowaną możność dokonania badania zgodności z prawem działania właściwych instytucji dokonujących oceny projektów w postępowaniu, które cechuje dążność do szybkiego rozpoznania sprawy. Cel ten zostaje osiągnięty zarówno wtedy, gdy strona przedłoży oryginał dokumentu, jak i wtedy, gdy dołączy do skargi jego uwierzytelnioną kopię. W sprawie Sąd I instancji pozostawił skargę bez rozpatrzenia, bowiem skarżąca nie przedłożyła na jego wezwanie "oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem protestu". Dodać należy, że Spółka reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem wezwanie zostało przesłane za jego pośrednictwem. Jak wynika z akt sądowych sprawy i co jest bezsporne, Spółka do skargi załączyła kserokopię protestu, która niewątpliwie nie mogła zostać uznana za oryginał ani uwierzytelnioną kopię. Zwykła odbitka ksero (to jest odbitka niepotwierdzona, niestanowiąca dokumentu) nie może zastąpić dokumentu, na którego bazie powstała (m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 37/94, OSNCP 1994 Nr 11, poz. 206, wyrok SN z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II CSK 459/08, LEX nr 607254). Dodatkowo należy zauważyć, że wadliwość poświadczenia kserokopii zrównuje ją z kserokopią niepoświadczoną, która nie jest dokumentem, a jedynie źródłem wiedzy o istnieniu oryginalnego dokumentu (sygn. akt IV CSK 397/10 z dnia 25 marca 2011r.). W takiej sytuacji zasadnym było wezwanie skarżącej (za pośrednictwem pełnomocnika) przez Sąd I instancji do uzupełnienia braku formalnego skargi celem jej merytorycznego rozpoznania. Przechodząc jednak do oceny sposobu sformułowania treści samego wezwania, które na tym etapie postępowania ma zasadnicze znaczenie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było ono sformułowane w sposób prawidłowy. W środku prawnym pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że nie miał możliwości przesłania oryginału protestu lub poświadczenia za zgodność z oryginałem, bowiem nie mógł poświadczyć zgodności kserokopii z oryginałem, którego nie widział. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1999 r. (sygn. III RN 6/99, OSNC 2000, nr 9, poz. 343), wezwanie do uzupełnienia braków pisma powinno być tak jasne i niedwuznaczne, aby u strony, do której zostało skierowane nie powstała wątpliwość co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Jeśli wezwanie do usunięcia braków formalnych pisma budzi wątpliwość co do treści, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Zatem niezachowanie wymagań wezwania pozbawia je sankcji (tak również NSA w postanowieniu z 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13; z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1971/18). Z treści zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 maja 2018 r., jak i samego wezwania do jego wykonania, wynika, że skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi przez poświadczenie za zgodność z oryginałem lub nadesłanie oryginału załączonego do skargi protestu z dnia 14 marca 2018 r. wraz z załącznikami, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 4 i 5 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Kompletna dokumentacja (art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej) jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii. Zatem ustawa wdrożeniowa przewiduje tylko dwa sposoby przedłożenia dokumentacji załączonej do skargi. W przypadku oryginału nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z dokumentem autentycznym, pierwowzorem, jak również dokumentem niebędącym kopią czy przeróbką (Uniwersalny słownik języka polskiego K-O, Wyd. PWN, 2003 r., s. 1302). Odnosząc się do określenia "uwierzytelniona kopia" należy zaznaczyć, że ustawa wdrożeniowa nie wyjaśnia tego pojęcia. Zgodnie z art. 64 cyt. ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ppsa określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Z przepisu art. 48 § 3 ppsa wynika, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 48 § 3 ppsa. Ustawa ta jest stosowana w procedurze sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 3 ppsa. Przepis ten w głównej mierze funkcjonuje informacyjnie, wskazując, iż obok skarg poddanych właściwości sądów administracyjnych z mocy § 2 art. 3 przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiegające swoją konstrukcją od tych pierwszych (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2016 r., s. 108-109). Ustawa wdrożeniowa wprowadziła w określonym celu istotne odstępstwa od ogólnych reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Odesłanie zawarte w art. 64 ustawy wdrożeniowej zawiera pewne wskazówki określające, jakie normatywnie części tekstu prawnego zawarte w przepisach ustawy wdrożeniowej należy uzupełnić określonymi treściami normatywnymi części tekstu prawnego zawartego w przepisach odesłania w ppsa, aby możliwe było ich łączne zastosowanie w sprawie (S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, cz. I, Poznań 2002, s. 86). Odesłanie do odpowiedniego stosowania może polegać na ich zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie ich zastosowania ze względu na określone różnice, wynikające np. z konieczności uwzględniania innych rozwiązań sprzecznych lub bezprzedmiotowych (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 370-376; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 244). Pojęcie "uwierzytelnienie kopii" jest pojęciem samoistnym i w całości wyczerpuje sposób rozumowania tej czynności. W ust. 4 art. 61 ustawy wdrożeniowej mowa jest, że kompletna dokumentacja wnoszona jest przez wnioskodawcę w oryginalne lub w postaci uwierzytelnionej kopii. W ocenie NSA z przepisu tego wynika, że zamiarem ustawodawcy było umożliwienie samej stronie - w przypadku nieposiadania oryginału - przedłożenia poświadczonej przez nią kserokopii dokumentu. Ponadto trzeba mieć na względzie fakt, że tylko strona samodzielnie występując przed organami, zna treść dokumentu oryginalnego, który następnie zostaje przedłożony organowi. W takiej sytuacji tylko ona ma możliwość uwierzytelnienia jego kopii. Dopuszczenie stosowania tylko art. 48 § 3 ppsa mogłoby skutkować całkowitą niemożnością przedstawienia wymaganych dokumentów, co powodowałoby pozostawieniem przez sądy skarg czy skarg kasacyjnych bez rozpatrzenia. Żaden profesjonalny pełnomocnik nie mógłby poświadczyć za zgodność z oryginałem treści dokumentu, którego oryginału nie widział. Dotyczy to również notariusza. Należy zwrócić również uwagę na sposób sformułowania art. 48 § 3 ppsa. Mowa jest tam o odpisie dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez profesjonalnych pełnomocników albo notariusza. Ustawodawca w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej posłużył się pojęciem uwierzytelnionej kopii, zaznaczając tym samym, że chodzi o dokumentację złożoną przez stronę. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustawodawca miał szczególny cel, aby posłużyć się pojęciem "uwierzytelniona kopia", celowo nie formułując, że może chodzić tylko o odpis poświadczony za zgodność z oryginałem przez podmioty powyżej wymienione. Uwierzytelnienie to uczynienie czegoś wiarygodnym, stwierdzenie autentyczności dokumentu lub podpisu (Uniwersalny słownik języka polskiego T-Z, PWN, 2003, s. 312). Uwierzytelnieniem jest umieszczenie na odpisie lub kserokopii dokumentu oświadczenia zaopatrzonego podpisem, zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem. Uwierzytelnienie to pojęcie ogólne, które nie określa konkretnego podmiotu, który może go dokonać. Chodzi tu o złożenie oświadczenia przed podmiot, który miał możliwość zapoznania się z oryginałem dokumentu, a który poprzez złożenie oświadczenia uczyni go wiarygodnym. Samo słowo "uwierzytelnienie" nie jest równoznaczne tylko z poświadczeniem za zgodność z oryginałem przez profesjonalnego pełnomocnika czy notariusza. Omawianego uwierzytelnienia kopii może dokonać również profesjonalny pełnomocnik lub notariusz, ale nie wynika to z art. 48 § 3 ppsa, lecz z przepisów szczególnych, które dopuszczają możliwość poświadczenia takiego dokumentu w przewidziany prawem sposób. Wobec powyższego niezasadnym byłoby stosowanie art. 48 § 3 ppsa, właśnie biorąc pod uwagę określone różnice wynikające z konieczności uwzględniania innych rozwiązań. NSA zauważa również, że strona może nie posiadać kserokopii oryginalnego dokumentu, bądź posiadać kserokopię dokumentu nie będąc pewna jego oryginalnej treści. W takiej sytuacji oczywistym jest, że aby uzupełnić braki formalne skargi strona (lub działający w jej imieniu pełnomocnik) powinna zweryfikować treść posiadanej kopii z oryginałem znajdującym się w aktach prowadzonych przez właściwy organ. Wskazane uwagi były niezbędne, aby zwrócić uwagę Sądu I instancji na błędne sformułowanie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału oraz wezwania w wykonaniu tego zarządzenia. Jak wskazano wyżej, Przewodniczący Wydziału I WSA w Szczecinie zarządzeniem z dnia 25 maja 2018 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi przez poświadczenie za zgodność z oryginałem lub nadesłanie oryginału załączonego do skargi protestu wraz z załącznikami, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Tak sformułowane wezwanie mogło wprowadzić w błąd adresata wezwania, ponieważ użycie zwrotu "za zgodność z oryginałem" sugerowało, że chodzi o tryb z art. 48 § 3 ppsa, a nie z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Prawidłowe wezwane powinno być skonturowane z użyciem zwrotu z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej - "przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu", rozumianego we wskazany wyżej sposób. Powyższe oznacza, że w tym stanie pozostawienie skargi bez rozpatrzenia było przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania skarżącej do uzupełnienia dokumentacji załączonej do skargi. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 i 3 ppsa w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. PM