I OSK 4398/18

Dnia 29 września 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 545/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 545/18 oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 9 stycznia 2018 r. Starosta Tarnowski otrzymał wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 2 stycznia 2018 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do skarżącego. W uzasadnieniu wniosku Komendant szczegółowo wymienił naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 24 września 2015 r. do dnia 22 lipca 2016r., ze wskazaniem daty i miejsca ich popełnienia oraz rodzaju samochodu, za co skarżący otrzymał łącznie 32 punkty karne. W związku z powyższym Starosta Tarnowski decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy A, B, B+E, C, C+E, T nr 07252/03/1216 wydanego w dniu 15 lutego 2006r., a nadto orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, podnosząc, że organ pierwszej instancji naruszył art. 9 kpa poprzez brak należytego informowania stron o okolicznościach istotnych sprawy, w szczególności o tym w jakim okresie i w jakich okolicznościach jaka liczba punktów karnych była na niego nakładana. Organ naruszył również art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego przeanalizowania i zgromadzenia materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie podejmowane w trybie art. 7 ust.1 pkt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2015, poz. 541), ma charakter związany, co oznacza że organy administracji publicznej nie dysponują luzem decyzyjnym w tym zakresie. W konsekwencji samo przekroczenie liczby 24 punktów obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z wniosku Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia 2 stycznia 2018r. wynika, iż skarżący w okresie od 24 września 2015 r. do 22 lipca 2016 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych i wniosek ten stanowi dla organu właściwego w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, samoistną podstawę do skierowania na kontrolne badania kwalifikacji kierowcy, czy kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i w konsekwencji do zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy, zdaniem skarżącego, błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Według skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie odniosło się w swej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, co doprowadziło do naruszenia praw skarżącego, w szczególności obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił, podzielając w całości stanowisko organów administracji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zawarty w art. 7 ust.1 pkt 5 wyżej wymienionej ustawy zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym. Organ administracji publicznej w sytuacji, gdy kierowca przekroczy 24 punktu za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Innymi słowy – nie ma wyboru co do odstąpienia od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta Policji. Sąd podkreślił, że organ nie prowadzi żadnych własnych ustaleń co do naruszenia przepisów o ruchu drogowym. Z woli ustawodawcy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wyszczególniło daty, miejsca, rodzaj pojazdu i przekroczoną prędkość, które stanowiły o przypisaniu skarżącemu odpowiedniej ilości punktów karnych. W związku z powyższym uzasadnienie tej decyzji, wbrew twierdzeniu skarżącego, spełniało wymogi określone w art. 107 k.p.a., a w szczególności wymogi z § 3 tego przepisu. Organ przytoczył i wyjaśnił przepisy, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożył P. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie: - przepisów art. 175 Konstytucji RP stanowiących, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują sądy administracyjne, oraz przepisów art. 184 Konstytucji RP stanowiących, iż sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, oraz art. 3 PostAdmU stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, oraz art. 134 PostAdmU, obligującej w/w Sąd do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organy administracyjne nie doszło do naruszenia przepisów materialnego prawa i przepisów postępowania, niebędący przy tym związany granicami skargi, podczas gdy Sąd odniósł się jedynie do zarzutów skargi bez pełnego rozpoznania sprawy, co skutkowało koniecznością złożenia skargi kasacyjnej wobec ujawnienia niedostrzeżonych naruszeń, - przepisów art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie poprzez wydanie przez Starostę decyzji o zatrzymaniu P. S. prawa jazdy, podczas gdy przepis w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2016 r. zezwalał staroście na wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy po uprzednim zatrzymaniu prawa jazdy za pokwitowaniem przez Policję i po niezwłocznym poinformowaniu o tym Starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r., — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: PrUSA) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę, czy organ administracyjny miał prawo do wydania decyzji z przedmiocie zatrzymania prawa jazdy Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z 15 października 2018 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. poz.374 ze zm.) Powyższy przepis należy traktować, jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.m. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Skarga kasacyjna złożona przez P. S. okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (p.r.d.). Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (ust. 1). Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (ust. 2). Skarżący kasacyjnie przywołał nadto art. 135 ust. 1 pkt g, zgodnie z którym policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący posiada prawo jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, i T. W ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji zebrane zostały dane o siedmiu naruszeniach przepisów ruchu drogowego, jakich dopuścił się P. S. w okresie od września 2015 r. do lipca 2016 r. i za które otrzymał 32 punktów karnych. Dane te przekazano Staroście we wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Faktu formalnego otrzymania punktów P. S. nie kwestionował. W skardze kasacyjnej nie zakwestionował również ww. ustaleń Sądu pierwszej instancji. Z uwagi na niekwestionowany fakt, że skarżący w okresie od września 2015 r. do lipca 2016 r., a więc w ciągu roku od dnia pierwszego naruszenia, przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Starosta miał nie tylko prawo, ale i obowiązek wydać, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy z 20 marca 2015 r., decyzję administracyjną o zatrzymaniu jego prawa jazdy. Jak słusznie wskazały organy administracji i Sąd pierwszej instancji, decyzja taka ma charakter związany, a organom nie przysługuje w tym zakresie uznanie. Jeżeli zatem w sprawie wystąpi przesłanka wskazana w tym przepisie, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Okolicznością faktyczną, na podstawie której organ stwierdza wystąpienie tej przesłanki jest przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje zaś w oparciu o informację otrzymaną od Komendanta Wojewódzkiego Policji zawartą np. we wniosku o kontrole sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenia w ruchu drogowym. Z kolei wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych znajdujących się w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2157/17, LEX nr 2720322). Zgodzić należy się jednak ze skarżącym, że sankcjonowanie zachowań sprzecznych z prawem powinno następować bez zbędnej zwłoki. Tymczasem w tej sprawie informacje o przekroczeniu przez skarżącego 24 punktów karnych, przekazano Staroście we wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy z dnia 2 stycznia 2018 r., a więc niemal 2 lata od zdarzeń skutkujących zatrzymaniem prawa jazdy. Takie działanie organu nie zasługuje na aprobatę. Tym niemniej przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń wytkniętych w skardze kasacyjnej. Przechodząc zaś do kolejnego zarzutu należy podkreślić, że naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1335/15, 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16, 17 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 28/17 – dostępne www.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 175 oraz art. 184 Konstytucji RP, a także art. 3 p.p.s.a. Zarzut tego rodzaju mógłby zostać skutecznie podniesiony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny w wyniku rażącego naruszenia ustawowych zasad sądowej kontroli administracji publicznej oraz postępowania sądowoadministracyjnego doprowadziłby do podważenia konstytucyjnego standardu sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W przedmiotowej sprawie, wobec niestwierdzenia naruszenia ustawowych zasad postępowania i kontroli sądowoadministracyjnej, zarzut naruszenia regulacji konstytucyjnej jest oczywiście pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz.1842 ze zm.).