II SAB/Ol 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w złożeniu propozycji służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. W. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. A.W. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: "DIAS") w złożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm., dalej zwanej także jako: P.w.u.KAS). Zdaniem skarżącej przepis ten obligował DIAS do przedstawienia jej propozycji służby. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Skarbowej: - bezczynność wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 roku i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. 31 maja 2017 roku); - rażące naruszenie przepisów art. 2, 7, 45 ust. 1, 60, 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak wręczenia skarżącej propozycji służby i zastosowania wobec skarżącej tej instytucji z art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, która to instytucja jest rażąco niezgodna z w/w przepisami Konstytucji; - rażące naruszenie art. 32. ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) poprzez zwolnienie skarżącej ze służby (nieprzedstawienie propozycji służby), w sytuacji, gdy stosunek służbowy skarżącej podlega ochronie wobec umieszczenia jej na liście osób podlegających ochronie związkowej, a związki zawodowe nie wyraziły zgody na zwolnienie skarżącej ze służby (nawet o to nie skierowały stosownego zapytania); - naruszenie art. 59 ust. 1 Konstytucji RP, art 3 ustawy o związkach zawodowych, art. 222 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508; dalej zwanej także jako ustawa o KAS) gwarantujących swobodę prowadzenia działalności związkowej przez funkcjonariuszy celnych, poprzez zwolnienie skarżącej z służby (nieprzedstawienie propozycji służby), które to działanie ma charakter swoistej "kary" i represji za aktywną działalność związkową i które ma na celu uniemożliwić wykonywanie tej działalności (względnie maksymalnie możliwe jej utrudnienie), a nadto utrudnia działalność związkową dla Związku Zawodowego Celnicy PL, gdzie skarżąca jest Przewodniczącą Koła ZZ przy lAS. Nadto naruszenie Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco z 9 lipca 1948 r. oraz Konwencji Nr 151 MOP dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej podpisanej w Genewie w dniu 7 czerwca 1978 r., które to naruszenia przejawiają się w nieprzedstawieniu propozycji służby skarżącej, z uwagi na jej przynależności i aktywne działanie w związku Zawodowym Celnicy PL i wyrażanie krytycznej opinii w zakresie przeprowadzanych procedur związanych z propozycjami pracy lub służby, co w konsekwencji nosi znamiona dyskryminacji funkcjonariusza; - rażące naruszenie art. 105a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 165 ust. 3 zdanie ostatnie przepisów wprowadzających ustawę o KAS, oraz z ostrożności art. 181 ust 1 ustawy o KAS, wszystkie w związku z art. 170 ust 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji gdy skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek stanowiących o odstępstwie od generalnej zasady. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że korzystając z uprawnień wynikających z zapisów P.w.u.KAS, nie złożył funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 5 lipca 2017 r., DIAS podtrzymał swoje stanowisko, co do braku złożenia skarżącej propozycji pracy lub pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej. DIAS wywiódł, że zgodnie z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem organu brzmienie tego przepisu potwierdza, że organ nie miał obowiązku przedstawić skarżącemu propozycji służby. Ustawa nie gwarantuje kontynuacji zatrudnienia. Podniósł, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje z mocy prawa, wobec wystąpienia jego ustawowo określonych przesłanek, zatem DIAS nie miał obowiązku wydawania rozstrzygnięcia (decyzji) w tym zakresie. W konsekwencji nie można postawić mu zarzutu bezczynności. Organ podniósł, że zgodnie z art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby, a w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę o służbie celnej, z "zastrzeżeniem art. 170". Regulacje zawarte w art. 165 ust. 3 regulują przyporządkowanie pracowników/ funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170. Taka budowa przepisu prawnego sygnalizuje, że w przypadku pracowników/funkcjonariuszy, którzy do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymali pisemnej propozycji pracy/służby zastosowanie mają przepisy art. 170, które mówią wprost o wygaśnięciu stosunku pracy/służby. Mając na uwadze powyższe nie mają tutaj zastosowania przepisy uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. Związek Zawodowy Celnicy PL wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W piśmie tym związek zawarł stanowisko procesowe, popierające wniesioną skargę. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w wydaniu decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby albo o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Ponadto wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, zaś w razie dokonania tej czynności przed wydaniem wyroku: o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w wydaniu takiej czynności. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, skoro art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS stanowi, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, to organ powinien wydać decyzję administracyjną potwierdzającą ustanie stosunku służbowego. Wydając zaś tę decyzję organ powinien mieć na uwadze, że art. 60 Konstytucji RP gwarantuje dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach, zaś obowiązujący porządek prawny udziela szczególnej ochrony kobietom w ciąży oraz związkowcom. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2018 r. oraz z 19 marca 2018 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, tj. gdy organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie: decyzji administracyjnej albo postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącego postępowanie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, albo postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca zasadnie domaga się wydania decyzji regulującej jej stosunek służbowy. Wskazać należy, że sprawa dotyczy nieprzedstawienia skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej, i powołaniem mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS DIAS zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione. Przepisy omawianej ustawy nasuwają wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru pisemnej propozycji zatrudnienia, a także istnienia po stronie organu obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono propozycji pracy/służby i którego stosunek służbowy z tego powodu podlegał wygaśnięciu. Art. 170 ust. 3 P.w.u.KAS stanowi, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ponieważ P.w.u.KAS nie reguluje kompleksowo procesu przekształcania stosunków służbowych w stosunki pracy, czy zwalniania funkcjonariuszy z powodu reorganizacji i zmniejszenia liczby stanowisk służbowych i etatów pracowniczych, konieczna jest rekonstrukcja trybu działania DIAS i związanych z tym uprawnień procesowych strony z uwzględnieniem wykładni systemowej. W świetle art. 169 ust. 4-7 P.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, ustawodawca nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający podziela, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust.4 ustawy); 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby (por. postanowienia NSA 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2772/17; z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/17; 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 387/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 578/18 – publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał, że kwestionowanie legalności propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego dotyczy roszczeń ze stosunku służbowego, a więc roszczeń, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS. Przepis ten stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Natomiast w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi żadnej z wymienionych propozycji w podanym terminie, zastosowanie znajdzie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.w.u.KAS. W myśl tych przepisów stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zapis taki oznacza, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, następuje w trybie zwolnienia. Natomiast na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), która ma zastosowanie do skarżącej z mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, stosownie do art. 188 ust. 2 tej ustawy, jak i na gruncie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 276 ust. 2 tej ustawy) obowiązuje zasada, że zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to zasada o charakterze gwarancyjnym, umożliwiająca weryfikację spełnienia przesłanek zwolnienia ze służby. Wymaga podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, DIAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 117/17 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2018r., sygn. akt II SAB/Lu 172/17, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). Zgodzić należy się z WSA w Lublinie, który we wskazanym wyroku dokonał wykładni systemowej powołanych przepisów, wyjaśniając, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 P.w.u.KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W takiej decyzji organ zobligowany jest rozważyć i odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych dotyczących ochrony jej stosunku służbowego ze względu na bycie w ciąży w trakcie zwalniania ze służby, a także bycie członkiem związku zawodowego. Z uwagi na to, że organ dotychczas nie wydał przedmiotowej decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak wydania decyzji jest wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, które są rozbieżnie odczytywane również przez sądy administracyjne, jak i sądy pracy. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł i koszty opłaty skarbowej, rozstrzygnięto w pkt III na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).