II SA/Gl 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] r. [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia dla J.B. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], położonej w B., obręb K., w związku z geodezyjnym podziałem działki nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił wobec J.B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zobowiązał go do wniesienia opłaty. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według rynkowych cen gruntów na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a właściwym do określenia wartości nieruchomości w formie operatu jest rzeczoznawca majątkowy. Rada Miejska w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału ([...] r.) ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości. J.B. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (utworzonej z połączenia działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]), o powierzchni [...] m2, obj. KW [...], położonej w B., obręb K.. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału powyższych nieruchomości na nowopowstałe działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy, określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed i po podziałem, stwierdzając wzrost jej wartości na poziomie [...] zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, tj. w kwocie [...] zł. W odwołaniu z dnia [...] r. J.B. zarzucił naruszenie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również naruszenie zasad współżycia społecznego. Nadto wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, bowiem w rzeczywistości nie doszło do podwyższenia wartości nieruchomości. W konsekwencji wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od obciążenia opłatą adiacencką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia wskazano, że sposób sporządzenia operatu ani jego treść nie wzbudziły wątpliwości co do wiarygodności i jest on wystarczającym dowodem w sprawie, co stanowi o bezzasadności podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Nadto, zdaniem Kolegium, J.B. w trakcie postępowania administracyjnego złożył oświadczenie, że nie będzie poddawał operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co byłoby związane z dodatkowymi kosztami. W związku z powyższym, opłata adiacencka została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. Art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne nadanie przymiotu nieruchomości podobnych, stanowiących podstawę wyceny działki opiniowanej oraz sporządzenie operatu w oparciu o doświadczenie życiowe w oderwaniu od przepisów prawa, 2. Art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych, zawartych w załączniku do skargi, 3. Art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie w operacie, że wartość nieruchomości wzrosła, pomimo że faktycznie to nie nastąpiło. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie oględzin opiniowanej nieruchomości, 2. Art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności poprzez premiowanie rzeczoznawcy majątkowego w przypadku wydania pozytywnej opinii dla organu, 3. Art. 6 k.p.a., poprzez działanie z naruszeniem zasady praworządności, poprzez namowę skarżącego do dokonania czynności geodezyjnych, a później obciążenie go kosztami, wykorzystując jego niewiedzę, 4. Art. 7, 8, 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie stawianych zarzutów i wniosków. Nadto stwierdzono, że w operacie szacunkowym nie odniesiono się do kwestii sąsiedztwa nieruchomości wycenianej z drogą ekspresową, szkołą oraz boiskiem, a także nie wzięto pod uwagę powierzchni nieruchomości, która przekracza 4000 m2. Dodatkowo zarzucił, że rzeczoznawca nie wskazał jakimi materiałami źródłowymi się posłużył przy sporządzaniu operatu, w związku z czym nie można zweryfikować danych w nim zawartych. Skarżący zwrócił również uwagę na nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę majątkowego oraz brak należytej analizy rynku, co nie pozwala na rzetelną ocenę wartości nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że skarżący nie został zawiadomiony o planowanych oględzinach nieruchomości. Poddano także pod wątpliwość kwestię obiektywnej postawy rzeczoznawcy majątkowego w związku z umową łączącą go z organem, na mocy której jego wynagrodzenie jest uzależnione od wykazania wzrostu wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. Skarżący zarzucił także organowi brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Nadto podkreślił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a jego ocena przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, brak zatem było podstaw do jej uchylenia. Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie stanowił art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 -j.t. z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według rynkowych cen gruntów na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a właściwym do określenia wartości nieruchomości w formie operatu jest rzeczoznawca majątkowy (art. 98 ust. 1b u.g.n.) Rada Miejska w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału ([...] r.) ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości. Zasadniczym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania operat taki został sporządzony i poddany ocenie organów obu instancji, które potwierdziły jego przydatność dowodową uznając, że jest on spójny, logiczny i odpowiada warunkom, o których mowa w art. 149 i nast.u.g.n. Zdaniem sądu, ocenę stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej operatu, dokonaną przez organy obu instancji, należy podzielić. Podkreślenia bowiem wymaga, że oszacowanie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi organy nie dysponują. Stąd ustawodawca przewidział konieczność zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednocześnie wyposażając go w szerokie kompetencje w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Operat szacunkowy, w ocenie Sądu, został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Został sporządzony w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). W świetle przytoczonych wyżej poglądów sądów administracyjnych, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, a strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez biegłego poddawałby w wątpliwość. W szczególności nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego odnoszące się do przyjęcia do porównania niewłaściwych nieruchomości i przedziału czasowego, którego dotyczyła analiza transakcji. W niniejszej sprawie biegły zastosował podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podkreślić należy, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione. Dokonana przez organ ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie została skutecznie przez skarżącego podważona. Wycena rzeczoznawcy wykazała, że nowy układ konfiguracji działek budowalnych wchodzących w skład nieruchomości skarżącego po dokonaniu jej podziału, jest korzystniejszy ekonomicznie dla skarżącego, a w konsekwencji, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem zatwierdzonego podziału nieruchomości. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.