II OSK 3133/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 97/18 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 97/18, ze skargi Gminy C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wskazał, że w dniu 31 marca 2016 r. po raz kolejny dokonano oględzin przedmiotowego mostu żelbetonowego. Stwierdzono, że jego stan w stosunku do oględzin przeprowadzonych 13 listopada 2012 r. nie uległ zmianie (stan techniczny nadal jest zły). Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] nakazał Gminie C. - jako zarządcy obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych związanych z elementami żelbetowego mostu. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji organ II instancji powołał się na treść art. 66 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając prawidłowość oznaczenia adresata decyzji wskazał na wyrok z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 459/13 w przedmiocie dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego mostu żelbetowego. Wówczas sąd wskazał, iż skierowanie decyzji do Gminy C., jako zarządcy, okazał się słuszny. Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołał art. 61 i 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: p.b.) oraz art. 2, 4 i 8 ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: u.d.p.). W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości to, że sporny most zlokalizowany w ciągu komunikacyjnym między ulicami M. i K. w J. jest drogowym obiektem inżynierskim. Most pełni funkcje drogowe, umożliwia komunikację samochodową i pieszą pomiędzy powyżej wymienionymi ulicami. Jak wynika z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, sporny most łączy działki nr [...] i nr [...] (ul. M. i ul. K.) oznaczone w ewidencji jako drogi, które stanowią własność Gminy C., w związku z czym to Gmina jest zarządcą tych dróg. Skoro zaś sporny most umożliwia komunikację między dwiema działkami drogowymi należącymi do Gminy, to niewątpliwie obowiązek utrzymania dróg stanowiących ul. M. i ul. K. spoczywający na Gminie rozciąga się również na sporny most. Wojewódzki Sąd ocenił, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (np. most, wiadukt) jest częścią tych dróg. W związku z powyższymi rozważaniami, Sąd doszedł do przekonania, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego obiektu jest zarządca drogi, w ciągu której obiekt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Uznał także, że w przypadku obiektów łączących drogi (zlokalizowanych "w ciągu dróg") irrelewantne jest, na czyim gruncie ten obiekt się znajduje, istotne jest bowiem to, kto jest zarządcą drogi, która przebiega przez ten obiekt. Końcowo Wojewódzki Sąd zaznaczył, że sporny most jest użytkowany przez mieszkańców Gminy C., a do zadań własnych gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej poprzez utrzymanie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz sprawy organizacji ruchu drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina C., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 p.b. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku wykonania prac modernizacyjnych wyszczególnionych enumeratywnie w zaskarżonej decyzji administracyjnej, jedynie na Gminę C., poprzez wadliwe przyjęcie, iż jest ona zarządcą obiektu inżynieryjnego, 2) art. 8 ust 2 i 3 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, iż most w J. zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pozostaje w zarządzie Gminy C., 3) art. 32 ust 4 pkt 2 p.b. poprzez wadliwe przyjęcie, iż Gmina C. może dysponować na cele budowlane (per analogiam dotyczy to także remontu i modernizacji) mostem w J. zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pomimo, iż nie jest właścicielem działek, na których jest posadowiony i nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego, zobowiązaniowego, 4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania, 5) art. 6, 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. 6) art. 19 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 p.b. poprzez błędne ustalenie właściwości urzędu wydającego decyzję tj. z pominięciem faktu, iż most J. wraz ze śluzą J. stanowią jedną całość tj. budowlę. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 p.b. Wojewódzki. Sąd prawidłowo wywiódł, że obiekt inżynieryjny łączący dwie drogi gminne, pozostający z nimi w "ciągu komunikacyjnym", pełniący funkcje drogowe i zaspokajający w tym zakresie potrzeby mieszkańców gminy, stanowi część tych dróg. W związku z powyższym prawidłowo wskazano Gminę C. jako zarządcę obiektu inżynieryjnego. Most niewątpliwie zapewnia obsługę komunikacyjną w ramach istniejącej drogi gminnej, a jego brak przerwałby ciąg dróg. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. Wojewódzki Sąd jasno i prawidłowo wykazał, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich. Trafnie podkreślono, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy, a nie właściciela terenu. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, z tego względu zarzut jego naruszenia jest chybiony. Sporny most pozostaje częścią "ciągu komunikacyjnego". Nie ulega wątpliwości, że śluza nie jest częścią tego ciągu (drogi lądowej). W tych okolicznościach zarzut, że most stanowi całość ze śluzą, co przekłada się na prawidłowość niniejszego postępowania, jest całkowicie nietrafiony. Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty skargi kasacyjnej wyrażone w punktach 4 – 5. Należy podkreślić, że w świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości prawidłowe określenie stron w sprawie. Organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należycie ustalono stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie determinujący wpływ miał wyrok z dnia 4 października 2013 r., zapadły w postępowaniu o sygn. akt II SA/Wr 459/13, toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Kwestia tego, kto powinien być adresatem decyzji w sprawie rzeczonego mostu była bowiem przedmiotem rozważań w powyższym postępowaniu. Wojewódzki Sąd orzekł wówczas, że organy administracyjne słusznie wskazały Gminę C., będącą zarządcą drogi, jako adresata decyzji. Skarga kasacyjna Gminy C. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 71/14. Orzeczenie jest prawomocne, a zatem wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie. Takie stanowisko należy zająć nie tylko w odniesieniu do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już badana w poprzedniej sprawie, nie może zostać rozbieżnie rozstrzygnięta (zob. wyroki NSA z 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13 i 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, CBOSA). Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.