II SA/Rz 1280/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi RJ jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [.] z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji handlowej, którą wydano w następującym stanie sprawy; W związku z pisemną interwencją Burmistrza Miasta [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [.] przeprowadził kontrolę legalności obiektu budowlanego na działce nr 2181/1 obr. [.] w [.]. W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [.] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - publikator aktualny na dzień orzekania przez Sąd) zwana dalej w skrócie "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - publikator aktualny na dzień orzekania przez Sąd) zwana dalej w skrócie k.p.a., nakazano ZJ i RJ rozbiórkę obiektu usytuowanego na działce nr 2181/1 przy ul. [.] w [.]. Ustalono, że kontrolowany obiekt posadowiony jest w odległości 2 m od krawędzi drogi gminnej, czym naruszono postanowienia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych, gdyż odległość ta powinna wynosić, co najmniej 6 m. Legalizacja obiektu nie byłaby zatem możliwa. W odwołaniu podniesiono, że poprzedni właściciel obiektu dokonując zgłoszenia budowy wiaty znaczył, że będzie ona zlokalizowana w odległości 2 m od drogi, a pomimo tego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Wiata ta ma nie stanowić obiektu budowlanego, gdyż nie jest trwale związana z gruntem. We wiacie prowadzony jest od 15 lat handel i dotychczas nie było mowy o żadnym zagrożeniu. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając, co do istoty nakazał ZJ i RJ rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji handlowej o wym. 5 x 3 m usytuowanego na działce nr 2181/1 przy ul. [.] w [.] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, jednakże koniecznym było zreformowanie podjętego rozstrzygnięcia poprzez jego konkretyzację. Z ustaleń faktycznych wynikało, że na działce nr 2181/1 w [.] przy ul. [.] znajduje się obiekt o wym. 5 m x 3 m wykonany z profili stalowych, posiadający trzy ściany obite blachą; ściana od ul. [.] jest otwierana i odbywa się z niej sprzedaż warzyw i owoców. Dach jest konstrukcji stalowej jednospadowy kryty blachą trapezową. Obiekt posadowiony został na utwardzonym betonowym placu, w odległości 2 m od krawędzi drogi gminnej ul. [.] i w granicy z działkami nr 2181/2 i nr 2181/3. W dniu kontroli obecny współwłaściciel RJ przedłożył zgłoszenie budowy wiaty gospodarczej z dnia 23 maja 2014 r. o powierzchni zabudowy 15 m2 dokonane przez poprzednią współwłaścicielkę AB, co do którego Starosta Powiatu [.] nie wniósł sprzeciwu. Obiekt ten zakwalifikować należało do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Nie jest to jednak wiata, gdyż posiada konstrukcję stalową szkieletową o ścianach i pokryciu dachowym z blachy. Posadowiony jest na betonowym placu i pełni w istocie funkcję pawilonu handlowego, tj. obiektu przeznaczonego do prowadzenia działalności handlowej. Jego realizację w miejscu posadowienia należało zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę. Jego brak uzasadniał wdrożenie procedury określonej w art. 48 P.b. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono jednak niedające się usunąć naruszenie prawa, gdyż obiekt usytuowany jest w granicy z działkami nr 2181/2 i nr 2181/3, czym narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), jak też art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazujący, że obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być usytuowane przy drodze gminnej w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem kontrolowany obiekt usytuowany jest w odległości 2 m od krawędzi drogi gminnej ul. [.]. Legalizacja obiektu w świetle art. 48 Prawa budowlanego nie była możliwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie RJ zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, że wybudowanie wiaty wymagało pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, 2) błędne przyjęcie, że do definicji wiaty należy stosować pojęcie wynikające z potocznego rozumienia tego terminu w sytuacji, gdy istnieje legalna definicja tego pojęcia zawarta w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, a wiata może być również obiektem zamkniętym jak i otwartym; 3) błędne przyjęcie, że sporny obiekt należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, podczas gdy należy go traktować, jako wiatę; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji obiektu jako obiektu tymczasowego, a nie wiaty, 5) naruszenie art. 30 ust. 3 P.b. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z Prawa budowlanego pomimo, że jego poprzednik prawny dokonał skutecznego zgłoszenia budowy wiaty. Na tej podstawie skarżący domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647 z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tak wyznaczonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 P.b., który Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W niniejszej sprawie są dwie okoliczności sporne. Pierwsza to błędne przyjęcie przez organy, że kontrolowany obiekt nie odpowiada kryteriom wiaty i dlatego na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Druga natomiast wywodzona jest z faktu, że poprzednik prawny inwestora -AB, dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty gospodarczej o powierzchni zabudowy 15 m2, a organ w przepisanym prawem terminie nie wniósł sprzeciwu. Sąd uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego co do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, którego dotyczy skarżona do WSA decyzja WINB, za prawidłowe. W myśl bowiem art. 3 pkt 5 P.b. pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, LEX 529823; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1057/13, LEX nr 1658368; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Po 151/11, LEX 895918; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 574/09, LEX 706998; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 4/14, LEX nr 1447508). Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że objęty nakazem rozbiórki obiekt posiada konstrukcję szkieletową o ścianach i pokryciu dachowym z blachy. Umiejscowiony jest na betonowym placu (nie posiada fundamentów i pełni funkcję pawilonu handlowego to jest obiektu przeznaczonego do prowadzenia działalności handlowej. Nie można zatem było przyjąć, że obiekt ten z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. podlegał jedynie zgłoszeniu. Nie jest to obiekt w sposób trwały połączony z gruntem, przez co możliwe jest jego przeniesienie w inne miejsce, i to w każdym czasie. Ponieważ przyczepa obiekt służy do prowadzenia działalności handlowej przez czas dłuższy niż 120 dni, obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie tylko dokonanie zgłoszenia. Możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce w każdym czasie, a także brak cechy trwałego połączenia tego obiektu z gruntem, wypełnia desygnaty pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego, nie zaś obiektów objętych treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 P. b. jak twierdzi skarżący. Z tych przyczyn, organy dokonały właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, co wypełnia obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie wykazano też naruszenia 10 § 1 k.p.a., skoro umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenie do niego uwag i zastrzeżeń, ani naruszenia art. 8 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi polegający na stwierdzeniu, że obiekt zgodnie z Polska Kwalifikacją Obiektów budowlanych mieści się w definicji legalnej wiaty, a tym samym błędnie został zakwalifikowany do obiektów tymczasowych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - (Dz. U. nr 112, poz. 1366 ze zm.) wynika, że PKOB stanowi usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalne działalności budowlanej. Z art. 1 Prawa budowlanego wynika, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Natomiast z art. 2 ust. 2 P.b. wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa geologicznego i górniczego w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych; prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych ochronie zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika zakres przedmiotowy regulacji tak dla potrzeb statystyki, jaki i procesu inwestycyjnego i ze względu na ten odrębny zakres przedmiotowy regulacje te nie pozostają w kolizji. Nawet posługując się treścią definicji wiaty z PKOB, która jest rozumiana, jako szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle bez ścian, to opis obiektu wynikający ze zgłoszenia dokonanego przez AB wskazuje, że obiekt ten nie spełnia definicji wiaty, gdyż jest zabudowany ze wszystkich stron. Rezygnacja w przepisach statystycznych z pojęcia obiektu tymczasowego służyła ujednoliceniu praktyki statystycznej, co w żaden sposób nie wpływa na katalog definicji zawarty w ustawie Prawo budowlane. Stwierdzić zatem należy, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej. W tym zakresie postępowanie organów architektoniczno -budowlanych należy ocenić jako działanie zgodne z przepisami prawa. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych jest co do zasady zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym traktuje art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Przepis ten stanowi: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie oznacza to jednak, że budowa takich obiektów w ogóle nie pozostaje pod nadzorem organów administracji publicznej, bowiem jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. omawiane działanie inwestycyjne objęte zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 P.b. Innymi słowy, pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi m.in. konsekwencje określone w art. 48 P.b., a więc nakaz rozbiórki, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę. Zgodzić się należy też z ustaleniami organów obydwu instancji, że lokalizacja kontrolowanego obiektu budowlanego wyklucza jego legalizację, bowiem zostały naruszone przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka nr 2181/1 w [.] przy ul. [.] znajduje się na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, ani też nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460) wynika, że obiekty budowlane powinny być sytuowane przy drodze gminnej w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 2 art. 43). Przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany w odległości 2,0 m od krawędzi drogi gminnej ul. [.] w terenie zabudowy, co narusza art. 43 ust. 1. Skarżący nie wykazał, że skorzystał z możliwości zmniejszenia tej odległości w trybie wskazanym w ust. 2 art. 43 ustawy o drogach publicznych. Słusznie wiec organy orzekające przyjęły, ze brak jest możliwości legalizacji kontrolowanego obiektu, co obligowało do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. i nakazania rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu o funkcji handlowej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje tez okoliczność, ze poprzedniczka prawna skarżących AB dokonała w dniu 23 maja 2014 r. zgłoszenia budowy wiaty gospodarczej o powierzchni zabudowy 15 m2 na działce nr 2181/1 przy ul. [.] w [.]. Skarżący wspólnie z żoną ZJ nabyli od AB, RB, MD wymienioną działkę umową kupna sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dniu 9 czerwca 2014 r. Rep. A nr [.] /2014. Według oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed Sądem wynika, że inwestorami byli ZJ i RJ, dlatego też prawidłowo adresatami obowiązku organy uczynili właścicieli nieruchomości. Doktryna prawa administracyjnego przyjmuje co do zasady zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie, przez kompetentny organ administracyjny, praw oraz obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 183). Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, które znajdują umocowanie w wyraźnej normie prawnej. W sferze stosunków budowlanych takim wyjątkiem jest art. 40, który ustala warunki przeniesienia pozwolenia na budowę i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także określa, komu przysługuje przymiot strony w takiej sprawie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być zatem przeniesiona w drodze cywilnoprawnej, nawet jeżeli przeniesiono prawo własności do nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana. To samo dotyczy zresztą przeniesienia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepis ten w dużym stopniu upraszcza oraz przyśpiesza proces inwestycyjno-budowlany, ponieważ umożliwia przeniesienie uprawnień i obowiązków wynikających z wyżej wskazanej decyzji na rzecz innej osoby, bez potrzeby powtórnego przeprowadzania pełnego, wymaganego przepisami prawa, bardzo często czasochłonnego i kosztownego postępowania w sprawie wydania tych decyzji (patrz: A. Plucińska - Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane Komentarz, wyd. II do art. 40 dostępny na str. internetowej http://lex.pl). Problematyka zgłoszenia budowy obiektu lub wykonania robót budowlanych nie zawiera regulacji, która przewidywałaby możliwość cesji takiego zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości, że instytucja zgłoszenia jest to uproszczony tryb realizacji inwestycji w przypadkach przewidzianych w Prawie budowlanym. Zgłoszenie dokonane przez jednego z poprzednich współwłaścicieli nie mogło być skuteczne po zmianie właściciela nieruchomości. Nowi właściciele powinni byli dokonać własnego zgłoszenia w trybie art. 30 P.b. nawet, gdyby było ono tożsame, co do treści. Takiego zgłoszenia skarżący nie dokonali zatem, wykonanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę jest kategorią samowoli budowlanej. Brak zgłoszenia przez organ sprzeciwu nie jest prawotwórczym elementem stanu faktycznego sprawy, jest dla tej sprawy prawnie obojętny. Okoliczności faktyczne wskazane przez pełnomocnika skarżącego takie jak prowadzenie sprzedaży w obiekcie objętym nakazem rozbiórki, co stanowi jedyne źródło utrzymania nie wpływają na wynik sprawy. Mając na względzie przestawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.