II OSK 1057/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. i T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1163/12 w sprawie ze skargi T.J. i T.J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 1057/13 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1163/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.J. i T.J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddalił. Sąd przedstawił następujący stan sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu ( dalej PINB), pismem z dnia 18 maja 2011 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu handlowego przy [...]. Obiekt stanowi własność T. i T. małż. J.. Postanowieniem z dnia 2 września 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu nakazał T. i T. małż. J. wstrzymanie prac budowlanych związanych z samowolną budową obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję handlową, przy [...] oraz zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich terenu objętego budową. Ponadto nałożył na T. i T. J. obowiązek dostarczenia do dnia 31 października 2011 r. dokumentacji w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ pouczył adresatów postanowienia, że niewykonanie w terminie określonych w postanowieniu obowiązków, spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego obiektu handlowego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 K.p.a., nakazał T. i T. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, znajdującego się na terenie działki nr [...], obręb nr [...] przy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zabudowanie ww. działki przedmiotowym obiektem budowlanym o funkcji handlowej, wykonanym na konstrukcji aluminiowej, o ścianach wypełnionych płytami stalowymi i dachu wykonanym z impregnowanej tkaniny namiotowej, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego strony nie uzyskały przed wybudowaniem obiektu. Organ wskazał, że zobowiązani T. i T. małż. J. nie wykonali w terminie obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. i do dnia wydania decyzji nie przedłożyli określonych w tym postanowieniu dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ uznał, że skutkiem powyższego jest nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, wybudowanie obiektu budowlanego (nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji aluminiowej, pełniącego funkcję pawilonu handlowego) znajdującego się na działce T. i T. małż. J., wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu i w związku z tym zastosowanie znajdował w sprawie tryb legalizacji samowoli budowlanej, dopuszczalny po spełnieniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Skarżący nie przedłożyli do dnia 30 października 2011 r. wymaganych prawem dokumentów. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uznał zatem, że organ pierwszej instancji zasadnie nakazał decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r. rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. T. i T. małż. J. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. skarżąca T. J. podtrzymała skargę. Skarżąca podała, że nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych, bowiem obiekt będący objęty nakazem rozbiórki nie jest obiektem budowlanym ani budynkiem. Skarżąca podała, że nie stawiała tego obiektu. T. J. przyznała jednocześnie, że obiekt handlowy znajduje się na jej nieruchomości, której jest właścicielką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, jaki i decyzji ją poprzedzającej, stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, wybudowany obiekt o konstrukcji aluminiowej, służący celom handlowym, właściwie został uznany za obiekt budowlany, nietrwale związanym z gruntem, traktowany jako szczególny rodzaj obiektu, o którym jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Z ustaleń organu wynikało, że sporny obiekt funkcjonował przy [...] 12 w Świnoujściu ponad 120 dni, co uniemożliwiało uznanie go za obiekt niewymagający pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji powołał się na dowody znajdujące się w aktach sprawy: fotografie wykonane przez pracowników Urzędu Miasta Świnoujścia w dniu 30 czerwca 2010 r., przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sposób prawidłowy organy przyjęły, że obiekt budowlany wzniesiony na działce skarżących wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter tego obiektu, jego konstrukcja oraz zastosowane do budowy materiały i technologia, a nadto czas na jaki został posadowiony (przekraczający 120 dni), świadczy o tym, że można mu przypisać cechy obiektu budowlanego, który winien być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto niesporne w sprawie jest to, że na budowę przedmiotowego obiektu nie było wydane pozwolenie na budowę. Zatem wystąpiła okoliczność uzasadniająca wszczęcia postępowania umożliwiającego legalizację tegoż obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, ze Skarżący nie wykonali obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo wydano decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W takim przypadku organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, lecz jest związany przepisami prawa. Sąd wskazał też, odnosząc się do oświadczenia skarżącej T. J., złożonego na rozprawie, że stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Konkretyzacja adresata decyzji należy do organu i jest wynikiem ustaleń poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego. Zadaniem organu jest takie określenie adresata nakazu, aby możliwe było wykonanie nałożonego obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. J. i T. J.. W skardze zarzucono niewyjaśnienie istoty sprawy przez przyjęcie za podstawę rozważań art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz to, iż obiekt budowlany Skarżących wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący domagał się powołania biegłego z zakresu budownictwa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze zawarto jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Przypomnieć na wstępie należy, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 20/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie – nie tylko dlatego, że postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ale również z tego względu, że skarga kasacyjna nie w pełni spełnia wymogi wynikające z przywołanych przepisów. Przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pawilon handlowy objęty nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należało zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, przy czym prawidłowo uznano, że nie stanowi on obiektu tymczasowego o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zaznaczyć też należy, iż tymczasowe obiekty budowlane, jakkolwiek stanowią element zagospodarowania przestrzeni, nie muszą niekiedy odpowiadać ustawowemu zdefiniowaniu pojęć budynku, budowli czy też obiektu małej architektury (porównaj wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 791/05 -niepublikowany i z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1099/05 publikowany ONSA i WSA 2008, nr 1, poz. 17). Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu wybudowanego na działce skarżącej. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem bezspornie, że na działce stanowiącej własność T. J. został wybudowany obiekt o konstrukcji aluminiowej służący celom handlowym. Jest to niewątpliwie obiekt nietrwale związany z gruntem o tzw. lekkiej konstrukcji. Tego rodzaju obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę jedynie wówczas, jeżeli okres jego posadowienia i użytkowania na danym terenie jest krótszy niż 120 dni. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OW 13/13, LEX nr 1515139: "Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym". Z ustaleń faktycznych organu wynika natomiast, iż obiekt ten w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy stał już co najmniej 2 lata. Oznacza to, jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, iż do obiektu tego nie miało zastosowania wyłączenie przewidziane w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 pozwalające na wybudowanie obiektu o charakterze tymczasowym w oparciu o zgłoszenie właściwemu organowi. Należy przy tym zauważyć, że "tymczasowość" obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla wymagań prawnych związanych z jego budową. Zgodnie z art. 28 ustawy, budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedyne wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w art. 29. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji niesporne w sprawie było również, że obiekt powstał samowolnie, zaś jego powstanie nie było poprzedzone wydanym pozwoleniem na budowę. Skoro funkcjonujący pawilon handlowy wymagał pozwolenia na budowę, to w tych okolicznościach sprawy organy zasadnie zatem przyjęły jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (nakazu rozbiórki) przepisy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zatem nie można byłoby skutecznie zarzucić Sądowi wojewódzkiemu dokonania wadliwej oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy podstawą prawną zaskarżonej do tego Sądu decyzji był art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który obliguje organ do nakazania, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej, o której jest mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Z uprawnienia tego, jak wynika z akt sprawy, właścicielka obiektu nie skorzystała. Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż nie miała ona usprawiedliwionych podstaw