II OSK 3095/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 97/18 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 97/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z [...] października 2017 r. nr [...]. Decyzją organu pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku M. C., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego z urządzeniami budowlanymi wraz z rozbiórką istniejących budynków gospodarczych przy ul. M. w Koszalinie, na terenie działki nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzję wydano w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. M. C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając go w całości, w oparciu o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za podstawę kwestionowanego wyroku ustalenia braku spełnienia dla istniejącej zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa oraz § 4 powołanego rozporządzenia. Podnosząc powyższy zarzut, M. C. wniosła o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że kwestia wielkości obszaru analizowanego, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, była przedmiotem ustaleń postępowania administracyjnego, bo właśnie przy odwołaniu uczestniczki od decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego obiektu budowlanego uczestniczka wykazała, iż powiększenie obszaru analizowanego jest konieczne. Sporna ul. M. zlokalizowana jest bowiem w przemysłowej dzielnicy Koszalina i otoczona jest licznymi zakładami przemysłowymi i usługowymi, a na samej krótkiej ulicy dominujący układ zabudowy przewiduje istnienie na poszczególnych działkach budowlanych - budynków mieszkalnych jednorodzinnych z towarzyszącą im zabudową usługowa. Jak następnie stwierdziła wnosząca skargę kasacyjną, choć samo uzasadnienie analizy, ani zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przyczyny objęcia obszarem analizowanym większej powierzchni niż minimalna ustawowa, to źródłem tego uzasadnienia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], która przez skarżącą nie została zakwestionowana. Z tej decyzji ostatecznej wynikało wprost, że analiza spełnienia zasady wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na analizowanym obszarze, który z uwagi na jego specyfikę, musi być poszerzony w stosunku do obszaru minimalnego tak, aby całość nieruchomości sąsiednich tworzących całość urbanistyczną została objęta analizą. Strona skonstatowała, że własna analiza Sądu w zaskarżonym wyroku jest rażąco sprzeczna z ustalaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie poczynionymi w decyzji z [...] czerwca 2017 r., gdzie nawet dla obszaru zawężonego ustalono bezspornie, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki M. C. znajdują się obiekty usługowe. Szczegółowe dowody w tym zakresie przedstawiła M. C. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Koszalina z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nie wykazały, aby zamierzona inwestycja zlokalizowana na działce nr ew. [...] stanowiła kontynuację funkcji względem istniejącej sąsiedniej zabudowy jest całkowicie chybione i wskazuje na niewłaściwą wykładnię tych przepisów materialnoprawnych lub ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem uczestniczki postępowania, ustalenia postępowania dowodowego czynione w toku postępowania należało ocenić całościowo w oparciu o wszystkie ustalenia postępowania i decyzji, w tym w szczególności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], która została co do jej ustaleń przez Sąd zignorowana. Dalej M. C. podkreśliła, że uzasadnienie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu istniejącego obiektu warsztatu sporządzonej dla decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z [...] października 2017 r. nr [...] było zbędne. Zbędnym było powtarzanie ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, skoro organ pierwszej instancji był tymi ustaleniami i wytycznymi związany. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd błędnie dokonywał oceny analizy urbanistycznej w oderwaniu od treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2017 r. Uczestniczka postępowania dostrzegła, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne (istniejące) w granicach obszaru analizy sąsiaduje z budynkami usługowymi: warsztatem samochodowym z myjnią, warsztatem elektroniki pojazdowej, kioskiem spożywczym, budynkiem rzemieślniczym "kiliminiarstwo" oraz budynkiem warsztatowym. Wnosząca skargę kasacyjną skonstatowała, że fakt, iż z analizy nie wynika na jakich działkach znajdują się wymienione budynki usługowe nie ma znaczenia, skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2017 r. wskazuje te działki oraz odwołuje się do pierwotnej analizy sporządzonej w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Koszalina. Jak wnosząca skargę kasacyjną skonstatowała, z tych przyczyn - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - w aktach postępowania znajdują dokumenty pozwalające na zbadanie, że wnioskowana inwestycja będzie wpisywać się w kontynuację funkcji istniejących. Sąd pierwszej instancji jednak nie poświęca tym dokumentom żadnej uwagi, skupiając się wyłącznie na drugiej analizie urbanistycznej, choć jej ustalenia należy oceniać w świetle ustaleń pierwszej analizy urbanistycznej oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2017 r. W ocenie M. C., polemika Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z decyzją z [...] czerwca 2017 r. w zakresie poszerzenia obszaru analizowanego o działkę nr ew. [...], zabudowaną warsztatem samochodowym jest nie tylko nietrafna, ale i spóźniona. Skarżąca nie kwestionowała decyzji z [...] czerwca 2017 r., a więc w ocenie uczestniczki jest związana tą decyzją ostateczną, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, skoro nie jest ona przedmiotem zaskarżenia. Niezależnie od tego, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że argumentacja Sądu w zakresie włączenia do analizy działki nr ew. [...] jest niespójna. Skoro bowiem minimalny obszar analizowany obejmuje odległość co najmniej 50 m, to przyjęcie do analizy obiektów typowych dla zabudowy ul. M. w odległości tylko niewiele większej od minimalnej (62 m) mieści się w granicach uznania administracyjnego organu planistycznego. M. C. stwierdziła również, że istotne jest, iż ul. M. ma wjazd w zasadzie od ul. M., zatem cały ruch i uciążliwości dotyczące działki nr ew. [...] dotyczą również działek uczestniczki i skarżącej. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że istniejący na działce bezpośrednio sąsiedniej nr ew. [...] warsztat (tkacki), był wystarczający dla uznania, że budynek na działce nr ew. [...] nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. To, że aktualnie nie jest użytkowany (czasowo) nie zmienia faktu, że istnieje i jest zbliżony gabarytowo do budynku legalizowanego. Lokalizacja całej ulicy M. w Koszalinie w dzielnicy usługowo-przemysłowej z dominującą zabudową warsztatową (samochodową), wbrew ocenie wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji, pozwalała ustalić pełen obraz istniejącej zabudowy usługowej na działkach sąsiednich. M. C. zakwestionowała również stanowisko Sądu pierwszej instancji, wskazujące na potrzebę wzięcia pod uwagę, że w przypadku planowanego zamierzenia chodzi o taką uciążliwość, która ma negatywny wpływ na komfort zamieszkiwania w sąsiedztwie tj. hałas, zanieczyszczenia, czy uciążliwości o charakterze zapachowym, a także generowanie zwiększonego ruchu pojazdów i związanych z tym uciążliwości. Za niezrozumiały i nieakceptowalny wnosząca skargę kasacyjną uznała pogląd Sądu pierwszej instancji, że oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa należy dokonywać w kontekście postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Koszalina. M. C. za nieprawidłowe uznała również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zgodnie z którym zabudowa nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa ze względu na brak kontynuacji linii zabudowy. Wskazała, że przedmiotowy warsztat samochodowy znajduje się na tyłach działki, nie przystając swoim położeniem do pierzei budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu, ponieważ przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – ze względu na liczbę stron postępowania - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie ma możliwości jej przeprowadzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przewodniczący zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna M. C. została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie). Naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Na autorze skargi kasacyjnej spoczywa natomiast obowiązek wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź - w przypadku zarzutu błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego – na czym polegał tzw. błąd subsumcji, tj. dlaczego w zaskarżonym wyroku błędnie uznano stan faktyczny ustalony w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej lub odwrotnie – dlaczego nie uznano go za odpowiadający hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zrównanie pojęć błędnej wykładni i błędnego zastosowania powoduje niejasność co do tego, na czym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną podlega wywodzone naruszenie prawa. Jakkolwiek zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie mogą w podstawach zostać powołane zarówno oddzielnie, jak i łącznie, to zawsze obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest również stanowisko, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3011/17, z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 463/19, z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2541/16, z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że wnosząca skargę kasacyjną gros argumentacji zawartej w uzasadnieniu zarzutów sprowadziła do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie wyjaśniono (ani w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ani w uzasadnieniach decyzjach organów administracji) powodu powiększenia granic obszaru analizowanego do około 110 m, co stanowiło znaczne przekroczenie minimum określonego przez § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej przyznaje, że "samo uzasadnienie analizy ani zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przyczyny objęcia obszarem analizowanym większej powierzchni niż minimalna", to twierdzi, że "źródłem tego uzasadnienia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] czerwca 2017 r. znak: [...]". Dalej natomiast wywodzi, że "ustalenia postępowania dowodowego czynione w toku postępowania należało (...) ocenić całościowo w oparciu o wszystkie ustalenia postępowania i decyzji w tym w szczególności ostatecznej decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r. (...), która (...) została co do jej ustaleń przez Sąd zignorowana". Wywodzi następnie, że "zbędnym było powtarzanie ustaleń poczynionych przez SKO w decyzji z [...] czerwca 2017 r. skoro organ I instancji był tymi ustaleniami i wytycznymi związany". Zauważa wreszcie, że "wbrew ocenie Sądu istnieją w aktach postępowania dokumenty pozwalające (na) zbadanie, że wnioskowana inwestycja będzie wpisywać się w kontynuację funkcji istniejących usług, jednak Sąd tym dokumentom nie poświęca żadnej uwagi, skupiając się wyłącznie na drugiej analizie urbanistycznej, choć w ocenie uczestniczki jej ustalenia należy ocenia(ć) w świetle utaleń pierwszej analizy urbanistycznej oraz decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r." Z powyższego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w istocie podważa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprowadzające się do stwierdzenia, że w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nie ustalono właściwie okoliczności faktycznych sprawy, co znalazło wyraz w niewystarczającym uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Nie wyjaśniono bowiem wyczerpująco - w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowej decyzji – czy, a jeśli tak, to z jakich względów, powiększenie obszaru analizowanego znacznie w stosunku do wymaganego minimum, było uzasadnione. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który w podstawie prawnej orzeczenia powołał także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), powinna w pierwszym rzędzie przybrać formę zarzutu opartego o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Takiego zarzutu zabrakło w skardze kasacyjnej M. C. Jak powyżej wywiedziono zrównanie pojęć błędnej wykładni i błędnego zastosowania powoduje niejasność co do tego, na czym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną polega wywodzone naruszenie prawa. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) i § 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu środka odwoławczego zawarła jednak ogólnikowe stwierdzenie, że "ocena Sądu, iż organy nie wykazały aby zamierzona inwestycja (...) stanowiła kontynuację funkcji względem istniejącej sąsiedniej zabudowy jest całkowicie chybiony wskazuje na niewłaściwą wykładnię tych przepisów materialnoprawnych lub ich niewłaściwe zastosowanie". Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić, czy Sąd pierwszej instancji naruszył, czy nie wyżej wymienione przepisy. Sąd drugiej instancji - związany wszakże zarzutami skargi kasacyjnej - nie może "wyręczyć" strony postępowania w wyjaśnieniu, na czym (błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu) jej zdaniem polegało naruszenie przepisów prawa powołanych w podstawie kasacyjnej. Przywołane stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, który nie jest w stanie jednoznacznie określić, czy naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, potwierdza tylko, że jego intencją było w istocie podważenie stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w toku postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.