II OSK 3126/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 503/18 o odrzuceniu skargi Gminy Rogów na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...] " z dnia 18 września 2010 roku nr VII/29/2012 w sprawie podziału wkładu własnego Związku Międzygminnego "[...] " na realizację projektu "[...] " postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Gmina R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...] " z dnia 18 września 2010 r. nr [...] w sprawie podziału wkładu własnego Związku Międzygminnego "[...] " na realizację projektu "[...] ". W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny "[...] " z siedzibą w Łowiczu wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 503/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę Gminy R.. Przytaczając treść art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), Sąd wskazał, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych. Do utworzenia takiego związku dochodzi w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, związek międzygminny powstaje zatem w drodze zawartej między gminami umowy. W ocenie Sądu, zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami, jakimi są Gmina i Związek i dotyczy sporu majątkowego, zatem nie ma on charakteru administracyjnoprawnego. Jak wskazano w art. 64 ust. 5 u.s.g., do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 tej ustawy. Przepis art. 8 ust. 2b u.s.g. stanowi o właściwości sądów powszechnych do rozstrzygania sporów majątkowych wynikłych z porozumień, o których jest mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 ustawy. Konsekwencją jego odpowiedniego stosowania do związków międzygminnych jest właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania sporów o charakterze majątkowym wynikających z zawarcia związku międzygminnego oraz brak właściwości sądów administracyjnych w tym zakresie. Sąd stwierdził, że uchwała związku międzygminnego, dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą należącą do związku międzygminnego a tym związkiem, nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina R. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że Gmina R. nie była uprawniona do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Bzura" naruszającej interes prawny Gminy R.; 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie do sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Międzygminny "Bzura" wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała związku międzygminnego nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/13, z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 671/12, z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2212/13, z dnia 13 czerwca 2018 r., I GSK 2255/18, orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związki międzygminne – z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.s.g., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy – są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami (a więc strony łączy stosunek cywilnoprawny). Stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Warto odnotować, że stanowisko to jest wyrażane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CK 265/02, Sąd Najwyższy uznał, że spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin, a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny. W kontekście powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tych względów zaskarżona uchwała nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.