I GSK 4/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 483/18 oraz zażalenia Gminy U. na postanowienie o kosztach postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 483/18 w sprawie ze skargi Gminy U. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu pomniejszenia płatności ze środków europejskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz Gminy U. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 sentencji w zakresie dotyczącym kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz Gminy U. 6.900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Wyrokiem z 9 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy U. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu pomniejszenia płatności ze środków europejskich: w punkcie 1 orzeczenia uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie 2 zasądził na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] października 2013 r. pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 Zarządem Województwa Śląskiego (dalej: IZ) a beneficjentem - Gminą U. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "Budowa Ujsolskiego Parku Turystyki Aktywnej i Rekreacji" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: RPO WSL 2007-2013) Priorytet III Turystyka, Działanie 3.2 Infrastruktura okołoturystyczna, Poddziałanie 3.2.2. Infrastruktura okołoturystyczna podmioty publiczne współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Powyższa umowa była zmieniona aneksem nr 1 z [...] grudnia 2013 r. oraz aneksem nr 2 z [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z umową beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1.726.455,94 zł i stanowiącej nie więcej niż 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. W dniu [...] stycznia 2015 r. Zespół Kontrolujący IZ przeprowadził w siedzibie IZ kontrolę doraźną ex post przeprowadzonego w ramach projektu zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Budowa Ujsolskiego Parku Turystyki Aktywnej i Rekreacji". Zespół Kontrolujący stwierdził, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (ówcześnie obowiązujący tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.; dalej: Pzp), bowiem zamawiający, mimo że nie sformułował warunku dotyczącego dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, żądał złożenia przez wykonawcę dokumentów potwierdzających dysponowanie przez wykonawcę osobami o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Beneficjent wniósł zastrzeżenia, a Zespół Kontrolujący podtrzymał stanowisko. Pismem z [...] maja 2015 r. beneficjent został poinformowany, że w związku z przeprowadzoną kontrolą IZ ustaliła, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. polegającej na żądaniu od wykonawców dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Konsekwencją tego jest naruszenie art. 25 ust. 1 Pzp, § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie, pkt 6.2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 i pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO na lata 2007-2013, stanowiących załącznik nr 2. Mając na uwadze powyższe IZ na podstawie § 13 ust. 7 umowy o dofinansowanie oraz Taryfikatora, nałożyła 5% korektę finansową na wydatki przedmiotowego zamówienia, w wyniku czego uznała kwotę 68.988,18 zł za wydatek niekwalifikowalny, w tym dofinansowanie 58.639,95 zł. Beneficjent wyraził zgodę na potrącenie, wobec czego IZ pomniejszyła wydatki kwalifikowane. Pismem z [...] czerwca 2015 r. beneficjent działając na podstawie art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: ufp) w związku z art. 75 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 613; dalej: Op) złożył wniosek o stwierdzenie, że potrącona kwota w łącznej wysokości 58.639,95 zł wraz z należnymi odsetkami stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 Op i o zwrot tej kwoty z ustawowymi odsetkami liczonymi od 21 maja 2015 r. do dnia zapłaty. Decyzją z [...] listopada 2015 r. IZ odmówiła stwierdzenia nadpłaty z tytułu pomniejszenia płatności ze środków europejskich. Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] listopada 2015 r. Wyrokiem z 12 grudnia 2016 r. WSA w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy U. i uchylił decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z [...] stycznia 2016 r. Stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ winien szczegółowo wyjaśnić, czy naruszenie art. 25 ust. 1 Pzp, polegające na żądaniu wykazu, który - w świetle sformułowanych przez Gminę warunków podmiotowych i opisu oceny ich spełnienia - nie jest niezbędny do przeprowadzenia postępowania, mogło skutkować wystąpieniem szkody potencjalnej. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w tym wyroku. Jeżeli organ stwierdzi, że do szkody, nawet potencjalnej nie mogło dojść w wyniku wskazanego naruszenia procedury, orzeknie na podstawie art. 75 Op w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Jeżeli natomiast stwierdzi, że do szkody potencjalnej mogło dojść, przeprowadzi korektę w oparciu o właściwy Taryfikator. Jej wynik będzie podstawą do odmowy stwierdzenia nadpłaty lub stwierdzenia nadpłaty w wysokości niższej niż żądana przez skarżącą. Elementem koniecznym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty i poprzedzającym rozstrzygnięcie kwestii jej istnienia jest jednoznaczne określenie, czy zastosowana korekta była zasadna i czy jej wysokość została określona w prawidłowej wysokości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] września 2017 r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] listopada 2015 r. Organ stwierdził, iż potencjalni wykonawcy mogli zrezygnować z wzięcia udziału w postępowaniu z uwagi na brak ich pewności co do możliwości spełnienia warunku udziału w postępowaniu "Osoby zdolne do wykonania zamówienia" oraz co do zakresu przedstawienia informacji w obligatoryjnym w tym postępowaniu dokumencie "Wykaz osób". Naruszenia zamawiającego w ww. sferze mogły skutkować ograniczeniem kręgu potencjalnych oferentów, a w konsekwencji takie działanie/zaniechanie - mogło wyeliminować podmioty, które przedstawiłyby oferty korzystniejsze finansowo. W ocenie organu oznacza to, że mogło dojść do nieuzasadnionego wydatku, a więc obciążenia budżetu UE w sposób nadmierny, niż w sytuacji, gdyby nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Naruszenia przepisów ustawy - Pzp ma charakter nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Organ stanął na stanowisku, że stwierdzenie nieprawidłowości indywidualnej wymaga kumulatywnego zaistnienia trzech przesłanek: naruszenia prawa unijnego lub prawa krajowego, dotyczącego stosowania prawa unijnego; działania lub zaniechania beneficjenta; powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zdaniem organu, przesłanki te zostały spełnione. Wyrokiem z 9 lipca 2018 r. WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną przez Gminę U. decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z [...] września 2017 r. i orzekł o kosztach postępowania. Wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu z 12 grudnia 2012 r., organ ponownie rozpoznając sprawę winien szczegółowo wyjaśnić, czy naruszenie art. 25 ust. 1 Pzp polegające na żądaniu wykazu, który - w świetle sformułowanych przez Gminę warunków podmiotowych i opisu oceny ich spełnienia - nie jest niezbędny do przeprowadzenia postępowania, mogło skutkować wystąpieniem szkody potencjalnej. Organ temu zadaniu nie sprostał. Trudno sobie wyobrazić, by jakikolwiek potencjalny wykonawca, który chciałby złożyć ofertę w postępowaniu w sprawie zamówienia na roboty budowlane o wartości szacunkowej 1.525.795,87 zł netto, miałby "przestraszyć" się dokumentów w postaci wykazu osób oraz oświadczenia, że osoby wskazane w wykazie posiadają wymagane uprawnienia i przez to nie złożyć oferty w postępowaniu. Tym bardziej, że dokumenty te miały jedynie wykazywać, czy wykonawca dysponuje osobami odpowiedzialnymi za kierowanie robotami budowlanymi. Ponadto obowiązek posiadania określonych dokumentów zezwalających na kierowanie robotami budowlanymi jest szczegółowo uregulowany w Prawie budowlanym. Organ z jednej strony podziela stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z 12 grudnia 2016 r., że: "sporządzenie przez wykonawcę dokumentu obrazującego kwalifikacje, wykształcenie i doświadczenie osób, którymi dysponuje trwa kilka minut, nie wymaga odwoływania się do dokumentacji pozostającej poza zasięgiem wykonawcy; nie łączy się z uciążliwościami". Z drugiej zaś strony organ w zaskarżonej decyzji zauważa, że patrząc na sprawę szerzej, wypełnienie dokumentu "wykaz osób" związany jest również z koniecznością posiadania wiedzy na temat - jakie informacje należy przedstawić ww. dokumencie, które informacje są konieczne, które zostaną uznane za minimalne, ale spełniające wymogi - aby oferta była zgodna z treścią SIWZ i nie została odrzucona nie tylko przez błędy bądź uchybienia formalne, ale również merytoryczne - treść dokumentu. Wynika stąd, że organ nie podzielił rozważań Sądu, choć był nimi związany. Dokonał odmiennej oceny dokumentu "wykaz osób", to zaś doprowadziło uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. Organ nie przeprowadził również postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, że możliwe było złożenie przez inny podmiot oferty korzystniejszej finansowo niż ta, która została wybrana w postępowaniu. Nie wyjaśnił, czy jakiś inny podmiot oprócz dwóch, które złożyły oferty, był zainteresowany zamówieniem publicznym. Czy jakiekolwiek podmioty składały wnioski o wyjaśnienie treści SIWZ, w trybie art. 38 Pzp. Bez takich ustaleń Sąd I instancji uznał za chybione rozważania, co do niepewności podmiotów w zakresie treści dokumentu "wykaz osób" i w związku z tą niepewnością odstąpieniem od składania ofert. Nadto, wybrana oferta stanowiła jedynie 73,52% wartości szacunkowej zamówienia. Skoro zatem organ nie zbadał, czy prawdziwe jest twierdzenie Gminy, że złożona przez wykonawcę oferta ustalona jest na granicy rażąco niskiej ceny, która zgodnie z 89 ust. 1 pkt 4 Pzp powodowała po stronie skarżącego obowiązek odrzucenia z postępowania, to twierdzenia organu, iż naruszenie art. 25 ust. 1 Pzp "mogło wyeliminować z udziału w zamówieniu podmioty, które przedstawiłyby oferty korzystniejsze finansowo", oparte jest na domysłach. Organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Reasumując, wbrew zaleceniom wskazanym w uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2016 r. organ nie wykazał, że zidentyfikowane naruszenie procedury zamówień publicznych - art. 25 ust. 1 Pzp, mogło skutkować powstaniem szkody potencjalnej w budżecie UE. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w tym wyroku. Jeżeli stwierdzi, że nie jest w stanie przedstawić dowodów wskazujących na to, że mogło dojść w wyniku wskazanego naruszenia procedury do szkody, bądź też szkody potencjalnej, orzeknie na podstawie art. 75 Op w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 tj.; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj.: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 Pzp oraz art. 25 ust. 1 Pzp polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ nie wykazał, że zidentyfikowane naruszenie procedury zamówień publicznych mogło skutkować powstaniem szkody potencjalnej poprzez pominięcie wyjaśnień organu, że brak dokładnego doprecyzowania opisu spełnienia warunku udziału w postępowaniu przez skarżącego przy jednoczesnym żądaniu od potencjalnych wykonawców wykazu osób, bez wskazania zakresu żądanych informacji, stanowi potencjalną szkodę w funduszach; 2. błędną wykładnię art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 22 ust 4 i 25 ust. 1 Pzp oraz art. 7 ust. 1 Pzp poprzez przyjęcie, iż w ramach wykazania naruszenia ww. przepisów prawa, organ jest zobowiązany: - udowodnić, iż brak opisu sposobu dokonywania oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu, przy jednoczesnym żądaniu dokumentów potwierdzających prawo dysponowania potencjalnego wykonawcy osobami o kwalifikacjach budowlanych mogło skutkować ograniczeniem ilości złożonych ofert, podczas gdy dla stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy - Pzp nie jest konieczne wykazanie skutku w postaci faktycznego ograniczenia konkurencji, tj. wskazania wykonawców, którzy zostają wykluczeni z możliwości ubiegania się o zamówienie, a przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z celem przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006; - do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wykazującego zainteresowanie danym zamówieniem jak również badania, czy wybrana przez skarżącego oferta jest na granicy rażąco niskiej ceny; 3. błędne zastosowanie art. 7 ust. 1 Pzp poprzez przyjęcie, iż organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że w wyniku nieprawidłowego sporządzenia przez skarżącego opisu sposobu dokonywania oceny spełniania warunku udziału w postępowaniu doszło do naruszenia zasady równego traktowania wykonawców oraz zasady uczciwej konkurencji, w sytuacji gdy organ w treści zaskarżonej decyzji przytoczył okoliczności wskazujące w sposób jednoznaczny, iż potencjalni wykonawcy mogli zrezygnować z wzięcia udziału w postępowaniu z uwagi na brak ich pewności co do możliwości spełnienia warunku udziału w postępowaniu "Osoby zdolne do wykonania zamówienia" oraz co do zakresu przedstawienia informacji w obligatoryjnym w tym postępowaniu dokumencie "Wykaz osób", a tym samym te naruszenia mogły skutkować ograniczeniem kręgu potencjalnych oferentów co w konsekwencji mogło wyeliminować podmioty, które przedstawiłyby oferty korzystniejsze finansowo; II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez sformułowanie zaleceń kierunkowych w sposób uniemożliwiający ustalenie zakresu i celu czynności, które organ miałby podjąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co w szczególności dotyczy: - zalecenia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem miałoby być wykazanie "czy możliwe było złożenie przez inny podmiot oferty korzystniejszej finansowo niż ta, która została wybrana w tym postępowaniu"; - zalecenia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem miałoby być zbadanie prawdziwości skarżącego, że "złożona przez wykonawcę oferta ustalona jest na granicy rażąco niskiej ceny", sformułowanego w formie zarzutu naruszenia art. 11 kpa oraz art. 77 kpa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa przez wadliwe przyjęcie, iż organ: - nie poczynił wymaganych przez art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 ustaleń i w niedostatecznym stopniu uwzględnił straty poniesione przez fundusze, a także przez wadliwe przyjęcie, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ ustalił i rozważył wszelkie wymagane oraz możliwe do ustalenia aspekty dotyczące strat poniesionych przez fundusze; - dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym oceny dokumentu - Wykaz osób, w sytuacji, gdy na podstawie dostępnego materiału dowodowego organ wykazał, że brak sprecyzowania jakie doświadczenie, kwalifikacje i wykształcenie są wystarczające dla uznania spełnienia warunku - nie wypełnia wymogu zarówno precyzyjnego opisania warunku, jak też sposobu dokonania oceny spełnienia tego warunku; - nie wykazał, że zidentyfikowane naruszenie procedury zamówień publicznych (art. 25 ust. 1 Pzp) mogło skutkować powstaniem szkody potencjalnej, w sytuacji, gdy organ przedstawił stosowne uzasadnienie przyjętego stanowiska; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 151 ppsa przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ jakichkolwiek przepisów prawa, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina U. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również zażalenie na postanowienie zawarte w pkt 2 wyroku domagając się jego zmiany i zasądzenia kwoty 6.900 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą to kwotę składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 1.500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 5.400 zł. Zaskarżonemu wyrokowi co do pkt 2 zarzucono naruszenie: 1. art. 200 i art. 231 ppsa w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie; 2. art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za zasadne natomiast należało uznać zażalenie Gminy U. na rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania. Rozpatrując złożone środki zaskarżenia dotyczące orzeczenia Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2019 r. połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 111 § 2 ppsa Sąd może zarządzić połączenie toczących się przed nim oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Fakt wywiedzenia dwóch środków zaskarżenia od jednego orzeczenia - wyroku i zawartego w nim postanowienia o kosztach postępowania przekonuje, że pomiędzy tymi sprawami występuje związek, o którym mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że połączenie spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, połączenie dotyczy także rozstrzygnięcia, to sąd wydaje wprawdzie jeden wyrok, ale jest to wyrok w znaczeniu formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 ppsa co do formy orzeczenia, natomiast w znaczeniu materialnym zawiera on oddzielne rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych spraw (v. postanowienie NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1297/14, LEX nr 1503716). W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega złożony od merytorycznej części rozstrzygnięcia podstawowy środek zaskarżenia, a mianowicie skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (v. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Ze wskazanych w tym przepisie przesłanek żadna jednak w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w środku prawnym zarzuty co do istoty rozstrzygnięcia, należało uznać za nieusprawiedliwione. W pierwszym rzędzie za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 153 ppsa, przez sformułowanie zaleceń kierunkowych w sposób uniemożliwiający ustalenie zakresu i celu czynności, które organ miałby podjąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. To związanie Sądu i organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynika z wyroku WSA w Gliwicach z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 260/16. Argumenty środka prawnego sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ten wyszedł poza ocenę prawną i wskazania wyrażone we wskazanym wyżej wyroku, o czym świadczy wprowadzenie nowego wymogu - przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o czym w poprzednim wyroku nie było mowy. Stanowisko kasatora we wskazanym zakresie jest nie do przyjęcia. Zgodne z art. 153 ppsa związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. (v. wyrok NSA z 14 12 2017 r., II GSK 2575/17, LEX nr 2434860) Sąd I instancji przywołał stanowisko z uzasadnienia wyroku z 12 grudnia 2016 r., iż organ ponownie rozpoznając sprawę winien szczegółowo wyjaśnić, czy naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy Pzp, polegające na żądaniu wykazu, mogło skutkować wystąpieniem szkody potencjalnej. Zauważył, iż dotychczas organ "nie sprostał temu zadaniu", a stanowisko to jednocześnie obszernie uzasadnił podkreślając, iż organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we wskazanym we wcześniejszym orzeczeniu zakresie, zwłaszcza co do ewentualnego przedstawienia ofert korzystniejszych finansowo, a także stopnia zainteresowania zamówieniem publicznym. Zgodnie ze wskazaniem z wyroku WSA w Gliwicach z 12 grudnia 2016 r. "korektę z tytułu wskazanego naruszenia należy łączyć wyłącznie z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy Pzp (a nie z naruszeniem art. 22 ust. 1 ustawy Pzp). Konsekwencją tego wskazania była zatem potrzeba określonych ustaleń i właściwych ocen w zakresie ewentualnie zidentyfikowanego naruszenia. W zakresie zarzutów dotyczących nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. zauważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji środki unijne podlegają zwrotowi wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur. Do uznania powstania nieprawidłowości niezbędne jest stwierdzenie, że doszło lub mogłoby dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Zatem, aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie musi zaistnieć naruszenie procedur, a także, iż naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (v. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5280/16, LEX nr 2289753). Wprowadzając definicję nieprawidłowości, wskazany przepis wyraźnie połączył ją nie tylko z naruszeniem prawa, ale także ustanowił wymóg, aby to naruszenie powodowało lub mogło powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Chodzi tu o szkodę rzeczywistą lub potencjalną, jednak tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione w okolicznościach sprawy przesłanki do stwierdzenia, że naruszenie prawa mogło spowodować szkodę (v. wyrok SN z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt IV CSK 327/16, LEX nr 2312225). Rozpoznając złożony środek zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania Sądu I instancji, iż organ dotychczas nie wykazał, że ewentualne naruszenie procedury zamówień publicznych - art. 25 ust. 1 Pzp, mogło skutkować powstaniem szkody potencjalnej w budżecie UE w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, co byłoby efektem naruszenia procedur wynikających z umowy o dofinansowanie. Trafnie beneficjent podnosi, że domagając się od wykonawcy wykazu osób wraz z informacjami na temat ich kwalifikacji zawodowych, doświadczenia i wykształcenia, jednocześnie nie skonkretyzował i nie dookreślił jakiego rodzaju kwalifikacjami, doświadczeniem czy wykształceniem osoby dopuszczone do wykonania zamówienia powinny się legitymować. Stwierdzenie "niezbędne do wykonania zamówienia" nie przesądza o fakcie, że osoby te będą spełniały oczekiwania strony, bowiem nie wskazano punktu odniesienia dla składających oferty. Powyższe okoliczności wskazują na zasadność stanowiska Sądu I instancji, iż okoliczności sprawy obecnie nie wskazują na naruszenie procedur, a nawet że beneficjent działał zgodnie z procedurami zaakceptowanymi przez strony umowy. Uznanie wyżej omówionych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, jak i nawiązujących do naruszenia procedury za nieusprawiedliwione powoduje, iż pozostałe zarzuty należy uznać za przedwczesne lub bezprzedmiotowe. Przechodząc do oceny legalności wniesionego zażalenia stwierdzić należy, że zasługuje ono na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie o kosztach postępowania w sposób oczywisty narusza prawo. W sprawie doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie zażalenia przepisów prawa procesowego. Spór w sprawie głównej dotyczy zwrotu dofinansowania unijnego. W przypadku sporu o kwotę pieniężną znajduje zastosowanie wpis stosunkowy i w konsekwencji także koszty zastępstwa procesowego zasądzane są z uwzględnieniem wartości przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie bowiem z treścią § 2 w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w postępowaniu przed sądami administracyjnymi stawki minimalne zależne są od wartości przedmiotu sprawy. Rację ma zatem wnosząca zażalenie Gmina, że w sprawie należał jej się zwrot wpisu stosunkowego (1.500 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (5.400 zł). Koszty zastępstwa procesowego zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa, natomiast zażalenie uwzględnił w oparciu o art. 188 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).