I SA/Wa 1069/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], którą zmieniono (w oparciu o art. 155 Kpa) pkt I ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2013 r., orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego [...] części gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...] o pow. [...] m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W ocenie Kolegium jednostki samorządu terytorialnego jako podmiot praw i obowiązków wynikającej z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe, niewątpliwie mają interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada doznaje jednak ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do treści art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie skarżący Prezydent [...] występując, jako organ wykonawczy gminy [...], działał jednocześnie jako organ pierwszej instancji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie własności czasowej (wieczystego użytkowania) gruntu. W tej sytuacji gmina [...] nie była stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodzić się należy z organem, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 Kpa. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 kwietnia 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ONSA 2003/4/115, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, postanowienie NSA z 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, postanowienie NSA z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, postanowienie NSA z 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1117/06, postanowienie NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, wyrok NSA z 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, postanowienie NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09). Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Również w nowszej uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wskazane zostało, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (...). Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Jednocześnie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez nią decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 Kpa) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 Kpa, jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], który wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję z [...] listopada 2014 r., nr [...], którą zmienił (w oparciu o art. 155 Kpa) pkt I swojej ostatecznej decyzji nr [...] z [...] września 2013 r., orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego części gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, natomiast nie jako podmiot, którego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcia wydane w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych (odwoławczych, nieważnościowych) odnoszących się do jego decyzji, przez organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], jest niedopuszczalna i dlatego też podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.