III SA/Łd 227/18

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wyrażającą zgodę na sytuowanie cmentarza 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] znak: [...] 2. zasadza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 227/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] nr[..] wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1261); art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [..], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [..], nr [...]o wyrażeniu zgody na sytuowanie cmentarza obejmującego teren działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] Miasto R. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 r. Parafia A w R. wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o wydanie, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 poz. 912) - dalej: ustawa o cmentarzach, decyzji wyrażającej zgodę na sytuowanie cmentarza parafialnego w R. przy ul. A. Decyzją z [....] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał zgodę na sytuowanie cmentarza, zgodnie z wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 r. Powyższa decyzja została doręczona stronie wnioskującej i z uwagi na niewniesienie w ustawowym terminie odwołania, stała się ostateczna. W dniu 1 grudnia 2017 r. M. S. (właściciel działek o nr ew. [...] i [...], położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z wskazanymi działkami sytuowania cmentarza) wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją z dnia [...] i po przeprowadzeniu postępowania o uchylenie tej decyzji. Uzasadniając wnioskodawca wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których wydano zgodę na sytuowanie cmentarza. Z uwagi na powyższe winien mieć zapewniony czynny udział w toku całego postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji z dnia [...] Tymczasem nie został zawiadomiony zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak również nie doręczono mu odpisu wydanej decyzji. O fakcie wydania tej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 17 listopada 2017 r. W związku z powyższym złożył wniosek o wznowienie postępowania, wywodząc swój interes prawny z przepisów Kodeksu cywilnego, to jest art. 140 i art. 144 oraz rozporządzeń: Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 r. Nr 48 poz. 284); ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 290); ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 166). Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 1 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] nr [...]. Uzasadniając, organ I instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu, natomiast skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach, stanowiącego podstawę materialnoprawną wydania w/w decyzji, jednym z warunków koniecznych budowy lub rozbudowy cmentarza wyznaniowego jest między innymi uzyskanie, przez właściwe władze kościelne, zgody (opinii) właściwego powiatowego inspektora sanitarnego, wydawanej w formie decyzji, w oparciu o przedłożoną przez stronę wnioskującą dokumentację geotechniczną oraz obowiązujące przepisy prawa. Decyzja ta jest przedkładana przez władze kościelne jako niezbędna dokumentacja w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbudowę istniejącego cmentarza. Zdaniem organu, przepisy regulujące kwestie wydania takiej decyzji nie przewidują jako strony postępowania innych osób, poza wnioskodawcą. Tym samym, z uwagi na fakt, iż żądanie skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]pochodzi od podmiotu nie będącego stroną tego postępowania, zasadnym było wydanie, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zgodny na sytuowanie cmentarza jest bowiem właściwa władza kościelna, planująca założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego. Nadto, zdaniem organu zachodzą także inne przesłanki do wydania postanowienia w tryb 61 a § 1 k.p.a., czyli zachodzą inne uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania - w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. w związku z przekazaniem wniosku M. S. pismem z dnia 18.04.2016 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: -art.150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej; - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika, który brał udział w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 16 października 2017 r.; - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] będąc jednocześnie organem pierwszej, jak i ostatniej instancji. Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 k.p.a.) i w razie gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 KPA) - organu wyższego stopnia (zob. wyr. NSA z 16.10.1998 r., II SA 1169/98, Legalis). Skarżący podkreślił, iż przyczyną wznowienia postępowania, określoną w art. 145 paragraf 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), na której oparto wniosek z dnia 01.12.2017 r. o wznowienie postępowania, jest działalność PPIS w R., polegająca na zamierzonym uchyleniu się od prawidłowego określenia kręgu stron postępowania administracyjnego, zakończonego powołaną decyzją, a w szczególności zamierzonym odmówieniu przyznania statusu strony M. S. Na świadome zaniechanie organu w zakresie określenia kręgu stron, w celu uniemożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym przez osoby fizyczne/prawne inne niż wnioskodawca, a w szczególności przez M. S., wskazuje początkowa próba ustalenia danych właścicieli działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], na których zlokalizowane są pola grzebalne cmentarza przy ul. A w R., zmierzająca do uznania ich za strony prowadzonego postępowania administracyjnego, a następnie zupełnie nieuzasadnione ograniczenie kręgu stron jedynie do wnioskodawcy. Skarżący podniósł, iż do postępowania w sprawie wznowienia postępowania zastosowanie mają przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, wyłączenia organu, wyłączenia członka organu kolegialnego. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [..] było prowadzone przez p. M. D. - Kierownika Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w R., która sporządzała w przedmiotowej sprawie pisma, jak również powołaną decyzję. Jednocześnie, p. M. D. wydała z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. postanowienie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku z 01.12.2017 r., dotyczącego żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...]. M. S. podniósł również, iż brak przymiotu strony jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego może uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. tylko wówczas, jeśli jest to okoliczność oczywista, niewymagająca żadnych dodatkowych badań czy ustaleń. Wszelkie bowiem ustalenia co do wystąpienia podstaw do wznowienia postępowania mogą być dokonywane wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, o czym jednoznacznie stanowi przepis art. 149 § 2 k.p.a. (wyr. NSAz 8.8.2003 r., IV SA 124/02, Legalis). Nieruchomość gruntowa, położona na działkach nr 124, 125, obręb 12, będąca jego własnością, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza przy ul. A w R., a zatem w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu (strefie sanitarnej), wyznaczonej na podstawie paragrafu 3 punkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U.1959 Nr 52 poz.314 i 315). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie wskazał natomiast w ogóle przyczyn, dla których nie uznał żalącego za stronę postępowania administracyjnego. PPIS w R. uchylił się zatem od wyjaśnienia dlaczego skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia bądź też o jego uchylenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [..] , nr [...] Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną jest możliwe jedynie, gdy zostało ono dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Przy czym, samo wniesienie żądania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania. Wniosek złożony w tym przedmiocie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wniesione podanie zostało złożone przez uprawniony podmiot, w terminie oraz, czy strona wnioskująca przywołała jedną z ustawowych podstaw wznowieniowych. Co istotne stwierdzenie, już na podstawie treści samego wniosku o wznowienie, iż nie została spełniona jedna z w/w przesłanek upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który pozwoliłby na uznanie go za stronę postępowania prowadzonego przed organami inspekcji sanitarnej, zakończonego ostateczną decyzja z [....] wydaną w przedmiocie udzielenia zgody na sytuowania cmentarza parafialnego. Tym samym organ I instancji, w następstwie przeprowadzonej ocenie formalnych podstaw wznowienia, zasadnie uznał, iż żądanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, a co za tym idzie, uwzględniając treść art. 61 i art. 61a § 1 k.p.a., prawidłowo rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, co w konsekwencji skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z jego żądaniem; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20, art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich błędną wykładnię; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez uchylenie się od zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie nieuwzględnienia zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia przez PPIS w R.: • art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej; • art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika, który brał udział w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] Z uwagi na powyższe wniósł o chylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [...] o wyrażeniu zgody na sytuowanie cmentarza obejmującego teren działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] Miasto R. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej: k.p.a. Już na wstępie należy zwrócić uwagę, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] nr [....] w sposób istotny naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wynika z sentencji i uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] , nr [...] o wyrażeniu zgody na sytuowanie cmentarza obejmującego teren działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] Miasto R., w sytuacji gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. w dniu [...] wydał, na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 1 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] nr[...]. Nie ulega wątpliwości, iż orzeczenia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, to dwa rozstrzygnięcia o zupełnie innym przedmiocie, oparte na innych podstawach prawnych. Organ II instancji rozpatrywał w niniejszej sprawie zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem zaskarżone postanowienie winno odnosić się do przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. i rozstrzygać kwestię prawidłowości zastosowania tego trybu do wniosku M. S., który pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] nr[...]. Zdaniem Sądu, prawidłowa ocena stanowiska zawartego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w postanowieniu z dnia [...] winna doprowadzić organ II instancji do uchylenia tego rozstrzygnięcia, bowiem doszło do wadliwego zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., jako podstawy wydania postanowienia organu I instancji. Mianowicie w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ po wstępnym etapie badania wniosku wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania bądź postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). W ramach omawianego trybu nadzwyczajnego nie ma zatem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., przewidujący możliwość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (p. Wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II OSK 2499/14). Tej wadliwości nie dostrzegł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarł nieadekwatne do niniejszej sprawy rozważania dotyczące postępowania w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Już tego powodu zasadnym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Niezależnie od omówionych wyżej naruszeń prawa, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, stwierdzić należało, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów M. S. podniesionych w zażaleniu na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [..] w zakresie złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Zdaniem skarżącego doszło bowiem do naruszenia przez organ I instancji art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika, który brał udział w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] Zaskarżone postanowienie, na co zwraca uwagę strona w zarzutach skargi, nie zawiera żadnego stanowiska organu odwoławczego w zakresie tak sprecyzowanego żądania skarżącego i przedstawionej przez niego argumentacji. W oczywisty sposób takie działanie organu przesadza o zasadności zarzutu w zakresie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie sposób bowiem zweryfikować trafności przyjętych przez organ rozstrzygnięć. Postanowienie to nie zawiera bowiem wszystkich wymaganych prawem elementów, które umożliwiałyby kontrolę rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w przedmiocie utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji, gdy brak jest stanowiska organu II instancji w niniejszej sprawie oraz odniesienia się do zarzutów zażalenia stanowiłoby ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania przez organami administracji. Nadto, Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania w sprawie zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, w sytuacji, w której organ II instancji zmienił przedmiot postępowania. Podniesiona bowiem przez skarżącego kwestia nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej przez organ I instancji oraz brania udziału w sprawie pracownika organu, który winien podlegać wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., musi być rozpatrywana na tle sprawy administracyjnej, o ustalonym przedmiocie postępowania. Zasadnym jest również zaznaczenie, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia posiadania przez M. S. interesu prawnego, pozwalającego uznać go za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 poz. 912) - dalej: ustawa o cmentarzach, decyzji o wyrażeniu zgody na sytuowanie cmentarza parafialnego w R. przy ul. A, a co za tym idzie posiadania przez skarżącego legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...]. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast jak wynika z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Stosownie do treści art. 149 § 1 - 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Natomiast organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, co wynika z treści art. 150 § 1 k.p.a. Przy czym, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. (art. 150 § 2 k.p.a.). Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 150 § 3 k.p.a.). Z treści powyżej powołanych przepisów wynika zatem, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego tzw. wstępnego etapu, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa wznowienia może zatem nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 536/16, www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, skarżący jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest przesłankę niezawinionego przez skarżącego braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] Skoro, jak wynika ze zdania drugiego powołanego wcześniej art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony, to podmiot inicjujący postępowanie wznowieniowe powinien, zgodnie z art. 28 k.p.a., oprzeć swoje żądanie na interesie prawnym, który podlega badaniu przez właściwy organ. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy, co do możliwości wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona inicjująca postępowanie wznowieniowe powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jednym z poglądów, co istotne przeważającym, w przypadku żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w każdym przypadku nie można odmówić wszczęcia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przesłanki wznowienia postępowania na etapie poprzedzającym jego zawiązanie. Dopiero stwierdzenie w trakcie wznowionego postępowania, iż zostało ono wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, skutkuje stwierdzeniem, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a co za tym idzie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2017 r., II SA/GI 281/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Kr 1136/17; www.cbois.nsa.qov.pl). Z kolei z odmiennego poglądu reprezentowanego przez sądy administracyjne w przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, gdyż z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, co jest jednym z warunków wznowienia postępowania i przystąpienia do badania zasadności powołanej we wniosku podstawy wznowienia, natomiast z drugiej strony, zagadnienie "bycia stroną" powinno być badane na drugim etapie postępowania wznowieniowego, tzw. postępowaniu rozpoznawczym, który ma na celu wykazanie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, sądy administracyjne przyjmują, iż dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie, jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 872/16; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, www.cbois.nsa.qov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pierwszy ze wskazanych poglądów i uznaje, że brak jest możliwości wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona inicjująca to postępowanie wznowieniowe, powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż na tzw. wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, nie dokonuje się jeszcze oceny trafności motywów zawartych w złożonym wniosku wznowienie. Kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka bowiem istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji, co powoduje, ze kwestia ta winna być badana na etapie postępowania rozpoznawczego, po wznowieniu postępowania, z udziałem wszystkich stron. W szczególności, gdy przymiot strony wnioskującej o wznowienie wiąże się ściśle z samą przesłanką wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest pominięciem strony w toczącym się postępowaniu, z przyczyn przez stronę niezawinionych. W takiej sytuacji strona wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a owym interesem jest wykazanie, że jako strona została bez własnej winy pominięta. Natomiast samo rozstrzygniecie, czy strona wnioskująca o wznowienie postępowania, posiadała przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, następuje jak już wcześniej wskazano w ramach wznowionego postępowania. Dopiero stwierdzenie w trakcie wznowionego postępowania, iż zostało ono wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, skutkuje stwierdzeniem, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a co za tym idzie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 19/12; z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2214/16; z dnia 19 maja 2017 r., II OSK 2411/15; wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Kr 1136/17; z dnia 13 września 2107 r., II SA/Kr 277/17; z dnia 7 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 568/17; www.cbois.nsa.qov.pl). Tym samym w ocenie Sądu dopuszczalność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia tego postępowania nie powołuje się na interes prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. , jak i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem opisanych wyżej przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę treść wniosku M. S., dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie, adekwatnym do żądania skarżącego. Mając na względzie przedstawiony stan rozpoznawanej sprawy organy winny mieć na uwadze, że brak jest przesłanek do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] (odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego) z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. W analizowanym przypadku nie można bowiem mówić o oczywistym braku legitymacji podmiotu występującego z żądaniem wznowienia postępowania, co ewentualnie mogłoby stanowić przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. d.j.