II OSK 1987/16

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 206/16 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 206/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek wniosku R. P. o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [..] czerwca 2012 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych "[..]", składającego się z 14 turbin o maksymalnej mocy do 3,0 MW każda, zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w obrębach ewidencyjnych: D. na działce nr ewid. [..]; Ł. na działkach nr ewid. [..]; R. na działkach nr ewid. [..],; M. na działkach nr ewid. [..]; G. na działkach nr ewid. [..] zawartego w podaniu o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją, Burmistrz Gminy i Miasta W. postanowieniem z dnia [..] listopada 2015r. odmówił wstrzymania wykonania w/w decyzji własnej. Po rozpatrzeniu zażalenia R. P. na w/w postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że z ustaleń raportu, a w szczególności z rocznego monitoringu ornitologicznego, chiropterologicznego oraz inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla farmy wiatrowej, stanowiącej załącznik do raportu wynika, że w 2011 r. w okresie lęgowym oraz w 2010 r. na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej farmy wiatrowej, w okolicach wsi B., G. i M., przeprowadzone zostały obserwacje ornitologiczne w dwóch transektach, podczas których zaobserwowano wśród awifauny w okresie lęgowym i pozalęgowym (w tym również w okresie migracji), oprócz innych gatunków ptaków, obecność szpaków, żurawi oraz gęsi (biłoczelnej, zbożowej, gęsi nieoznaczonej), jak również rozpoznane zostały miejsca żerowania gęsi. Dokonana została również ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zidentyfikowane gatunki awifauny, w tym również oddziaływania skumulowanego. Wskazane wyżej okoliczności przeczą zarzutom wniosku o wznowienie postępowania, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którą nową, istotną dla sprawy okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, jest fakt przelotów oraz żerowania żurawi, dzikich gęsi i szpaków na terenie planowanego przedsięwzięcia, co w konsekwencji nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Okoliczności faktyczne podane we wniosku o wznowienie postępowania istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji, były znane organowi, który wydał decyzję i zostały wzięte pod uwagę przy jej wydaniu. Rozpoznając skargę od w/w postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że analiza akt sprawy i obowiązujących przepisów prawa uzasadnia konkluzję, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [..] czerwca 2012 r. Szczegółowa ocena materiału dowodowego sprawy pozwala w całości podzielić stanowisko Kolegium, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej sporządzony został raport oddziaływania na środowisko, uzupełniany trzykrotnie na wezwanie RDOŚ przez inwestora. Z treści tego dokumentu, a w szczególności z załącznika nr 2 raportu z rocznego monitoringu ornitologicznego, chiropterologicznego oraz inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla farmy wiatrowej w okolicach wsi B. wynika, że zakresem obserwacji poprzez umieszczenie dwóch transektów objęto zasadniczo teren całej planowanej inwestycji, co potwierdzają również ryciny i tabele zamieszczone w tym załączniku. Ich analiza dowodzi, że występowanie gatunków ptaków, o których wspomina skarżący, zostało potwierdzone przez autora raportu. Całość zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w tym na podstawie przesłanki wskazanej przez skarżącego. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł R.P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Łodzi stanu faktycznego, który został ustalony bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu przez Sąd, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do 2) naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - dalej p.u.s.a.), art. 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie okazał się skuteczny. Z uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego wynika, że skarżący upatruje naruszenia powyższych przepisów w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy w postaci ustaleń o braku podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wznowieniowym. Błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracji publicznej a następnie jego błędna ocena przez Sąd Wojewódzki sprowadzały się, zdaniem skarżącego, do nieuwzględnienia jako nowej, nieznanej organom środowiskowym okoliczności faktycznej powołanej przez skarżącego, dotyczącej przelotów oraz lęgu na terenie posadowienia turbin wiatrowych nr 8 - 13 awifauny w postaci szpaków, żurawi oraz gęsi. W zakresie dotyczącym w/w zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Takich przepisów proceduralnych regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej nie powołano w zarzucie kasacyjnym. Wbrew argumentacji skarżącego, ocena stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji zawarta w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jedynie część planowanej inwestycji objęto analizą w zakresie oddziaływania na występujące na tym terenie gatunki ptaków, zaś okoliczność przelotów oraz lęgu szpaków, żurawi i gęsi na obszarze posadowienia turbiny 8 - 13 jest okolicznością nową, której organ nie znał wydając decyzję, a której ujawnienie przez skarżącego skutkuje prawdopodobieństwem uchylenia decyzji środowiskowej w postępowaniu wznowieniowym. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji o wyczerpującym charakterze raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, który był trzykrotnie aneksowany w toku postępowania zmierzającego do wydania kwestionowanej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W szczególności treść załącznika nr 2 do raportu z rocznego monitoringu ornitologicznego i chiroptereologicznego oraz inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla farmy wiatrowej wskazuje, że zakresem obserwacji przyrodniczej objęto teren całej planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie również w rycinach i tabelach zamieszczonych w tym załączniku. Analiza raportu oraz jego załączników potwierdza, że autor raportu uwzględnił w dwóch transektach skład awifauny ( w tym żurawi, szpaków i gęsi) również na terenie posadowienia turbin wskazanym przez skarżącego i ocenił w tym zakresie wpływ inwestycji na stan awifauny tego terenu. W raporcie uwzględniono wyniki transektu nr 1 oraz 2 na tle planowanych lokalizacji generatorów wiatrowych (długość 4 km od miejscowości W. do wsi Ł. oraz 3,3 km z R. do Ł.) zarówno w okresie lęgowym jak i pozalęgowym w/w awifauny. Metodyka zbierania danych, lokalizacja transektów, ich szerokość, sposób prowadzenia obserwacji i jej okres na terenie inwestycji determinowała prawidłową ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na awifaunę obszaru posadowienia turbin wiatrowych. Kompleksowo zebrany materiał dowodowy sprawy nie pozwalał zatem stwierdzić, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji zostały konwalidowane w toku postępowania zażaleniowego. W szczególności organ II instancji powołał konkretne zapisy raportu, tj. monitoring ornitologiczny, chiropterologiczny oraz inwentyrazcję i waloryzację przyrodniczą na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie farmy wiatrowej dla wykazania, że prowadzone obserwacje ornitologiczne uwidoczniły obecność na wskazanym terenie m.in. szpaków, żurawi i gęsi. Dokonana została ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zidentyfikowane gatunki awifauny. Występowanie awifauny w postaci żurawi, gęsi i szpaków na terenie wskazanym przez skarżącego zostało uwzględnione przez organ środowiskowy i nie stanowi zatem okoliczności, która nie była znana temu organowi w chwili wydawania decyzji i mogłaby uzasadniać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji środowiskowej w toku postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia bowiem wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1000/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 217/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 612/13, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy nie uprawniał do zastosowania wyżej opisanego środka wstrzymania wykonania decyzji. Okoliczność występowania na terenie posadowienia elektrowni wskazanym przez skarżącego awifauny w postaci szpaków, żurawi oraz gęsi została uwzględniona przez organ środowiskowy przy wydawaniu decyzji z dnia [..] czerwca 2012 r. W związku z brakiem przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., tj. prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, zarzut naruszenia tego przepisu nie okazał się zasadny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby odnieść skutek, gdyby sąd nie zajął żadnego stanowiska co do stanu faktycznego tej sprawy (nie wskazał jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania), co uniemożliwiałoby kontrolę instancyjną wyroku. Fakt, że strona nie podziela oceny stanu faktycznego sprawy nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom sporządzenia uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, które doprowadziły go do przekonania o braku przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. również okazały się niezasadne. Sąd I instancji rozpoznał skargę na postanowienie i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Na ma bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.