II SA/Łd 206/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia R. P. - reprezentowanego przez adwokata A.A., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy R. P. reprezentowany przez adwokata A.A. pismem z dnia 18 listopada 2015 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "A", składającej się z 14 turbin o maksymalnej mocy do 3,0 MW każda, zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w obrębach ewidencyjnych: D. na działce nr ewid. 135; Ł. na działkach nr ewid. 204, 147, 148, 71, 72, 73, 74, 1, 2, 32, 33, 62, 61, 215, 216, 218, 67; R. na działkach nr ewid. 412, 413, 414, 393, 365, 366; M. na działkach nr ewid. 61, 39, 40; G. na działkach nr ewid. 11/2, 12. Wniosek o wznowienie postępowania został oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegający na odbywaniu w miejscu posadowienia planowanych turbin wiatrowych o nr 8, 9, 10, 11, 12, 13 przelotów oraz żerowania chronionych gatunków ptaków: żurawi, dzikich gęsi i szpaków, o czym organ nie wiedział. Wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania wspomnianej wyżej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., ponieważ zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na fakt przelotów i żerowania ww. gatunków ptaków w pobliżu elektrowni wiatrowych, który został w sposób wiarygodny udokumentowany przez wnioskodawcę. Oczywistym jest zatem, że decyzja środowiskowa, która nie uwzględnia powyższych okoliczności, nie może się ostać. Postanowieniem z dnia [...]listopada 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta W. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], znak: [...], argumentując, że wskazane przesłanki wznowienia postępowania są "na tyle iluzoryczne, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, która uprawomocniła się w dniu 20 lipca 2012 r. Sporządzony dla planowanego przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu na środowisko był trzykrotnie aneksowany, na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a tym samym merytoryczny materiał do podjęcia decyzji był obszerny i uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji określona w art. 152 § 1 K.p.a. powinna być traktowana, jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. P. reprezentowany przez adwokata A.A. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a., polegający na wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co winno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji. Według żalącego się organ nie wskazał, z jakiego powodu uznał twierdzenia i dowody przedstawione przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania za iluzoryczne. Ocena w tym zakresie powinna zostać zawarta w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, zatem jej brak stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w sprawie już zakończonej bez uwzględnienia nowych dowodów, którymi nie dysponował organ w chwili wydania decyzji środowiskowej. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 152 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wywiódł, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania jest uprawdopodobnienie uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego i w konsekwencji istnienia przesłanki stanowiącej podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ponieważ kwestia ta należy do przedmiotu wznowionego postępowania oraz rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe. Natomiast konieczne jest przeanalizowanie dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego tak, aby możliwe było dokonanie oceny, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji. Zebrany w tej sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., toteż zaskarżone postanowienie jest co do zasady prawidłowe. Organ pierwszej instancji uchybił natomiast obowiązkowi wyczerpującego wskazania okoliczności faktycznych uzasadniających odmowę wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji poprzestając jedynie na zdawkowym powołaniu się na ustalenia raportu o oddziaływania na środowisko, trzykrotnie aneksowanym na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji nie wskazał jednak żadnych konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za odmową wstrzymania wykonania decyzji. Tymczasem z ustaleń raportu, a w szczególności z rocznego monitoringu ornitologicznego, chiropterologicznego oraz inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla farmy wiatrowej w okolicach wsi B. (gmina W., woj. [...]), stanowiącej załącznik do raportu wynika, że w 2011 r., w okresie lęgowym (od połowy marca do lipca) oraz w 2010 r. (w lipcu) na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej farmy wiatrowej, w okolicach wsi B., G. i M., przeprowadzone zostały obserwacje ornitologiczne w dwóch transektach, podczas których zaobserwowano wśród awifauny w okresie lęgowym i pozalęgowym (w tym również w okresie migracji), oprócz innych gatunków ptaków, obecność szpaków, żurawi oraz gęsi (biłoczelnej, zbożowej, gęsi nieoznaczonej), jak również rozpoznane zostały miejsca żerowania gęsi. Dokonana została również ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zidentyfikowane gatunki awifauny, w tym również oddziaływania skumulowanego (por. str. 5 - 43 załącznika do raportu). Wskazane wyżej okoliczności przeczą zarzutom wniosku o wznowienie postępowania, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą nową, istotną dla sprawy okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, jest fakt przelotów oraz żerowania żurawi, dzikich gęsi i szpaków na terenie planowanego przedsięwzięcia, co w konsekwencji nie pozwala na przyjęcie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji. Okoliczności faktyczne podane we wniosku o wznowienie postępowania istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji, były znane organowi, który wydał decyzję i zostały wzięte pod uwagę przy jej wydaniu. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, pomimo braków uzasadnienia, które Kolegium usunęło w ramach swoich kompetencji, jest prawidłowe, co uzasadnia wydane rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.P. reprezentowany przez adwokata A. A. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji podnosząc zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Według skarżącego analiza sprawy przeprowadzona przez SKO jest w błędna, ponieważ monitoring ornitologiczny, na który powołuje się organ II instancji i przeprowadzona w jego konsekwencji inwentaryzacja obejmuje obszar bliski planowanym turbinom 1 i 2 (okolice wsi M.) oraz 3, 4, 14 (okolice wsi B.). Natomiast obszar, na którym planowane są turbiny 5 - 13, to okolice wsi R. oraz Ł., które nie zostały objęte prawidłową obserwacją. Konsekwencją powyższego jest to, że fakt przelotów i żerowania ptaków w miejscu turbin nr 5 - 13 nie był znany organowi wydającemu decyzję środowiskową. Okoliczność ta została wskazana organowi dopiero przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania i kolejnych pismach. Skarżący złożył organowi mapki z zaznaczeniem przelotów i żerowania ptaków, w odniesieniu do usytuowania turbin nr 5 - 13, czego zabrakło w raporcie oddziaływania na środowisko oraz monitoringu ornitologicznym, przeprowadzonym w postępowaniu, którego wznowienia żąda skarżący. Skutkiem przeprowadzenia obserwacji ornitologicznej w okolicach wsi B. było wykluczenie części terenów spod planowanej inwestycji i przesunięcie jej w lewą stronę. W związku z powyższym skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż we wniosku o wznowienie postępowania podniósł nie iluzoryczne, lecz istotne okoliczności wraz z dowodami na ich poparcie, których skuteczne wykazanie w postępowaniu wznowieniowym winno skutkować uchyleniem decyzji środowiskowej. Nie jest bowiem iluzoryczną przesłanką fakt przelotów oraz żerowania chronionych gatunków ptaków, w miejscach w których, zgodnie z treścią decyzji środowiskowej usytuowane mają być turbiny elektrowni wiatrowych nr 5 - 13. Raport oddziaływania na środowisko jasno bowiem wskazuje, że elektrownie wiatrowe stanowią zagrożenie dla życia ptaków, gdy są sytuowane w bliskiej odległości od ich siedlisk lub tras przelotów. Z akt sprawy, której wznowienia żąda skarżący, szczególnie z Raportu oddziaływania na środowisko oraz monitoringu ornitologicznego wynika, że na obszarze, na którym usytuowane są turbiny nr 5 - 13, obszar wsi Ł. i R. nie przeprowadzono właściwej obserwacji i inwentaryzacji ptaków, co skutkowało brakiem dowodów na przeloty i żerowanie ptaków na tym obszarze, na których mógłby oprzeć się organ wydający decyzję środowiskową. Oczywistym jest zatem, że decyzja środowiskowa, która nie uwzględnia powyższych okoliczności, nie może się ostać w porządku prawnymi i musi zostać uchylona, a postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przeprowadzone ponownie w oparciu o wszystkie istotne dla niego okoliczności, w tym fakt przelotów i żerowania ptactwa będącego pod ochroną dokładnie w miejscach zaplanowanych turbin wiatrowych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Poddane kontroli tutejszego sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta W. nie jest dotknięte istotnymi wadami, który skutkowałyby koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego. W tej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy - jak twierdzi skarżący - zachodziły podstawy do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. objętej postępowaniem o wznowienie postępowania w oparciu o argumenty i dowody przedłożone przez skarżącego, czy też - jak twierdzi organ – brak było podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji, jako że okoliczności podniesione przez skarżącego były znane organowi w dacie wydawania decyzji z dnia [...]czerwca 2012 r. i w związku z tym nie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia w toku postępowania wznowieniowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, zgodnie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. – z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych – powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 527/13 – Lex nr 1519406, 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2227/12 – Lex nr 1450903, 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10 – Lex nr 1138150, 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1847/10 – Lex nr 1121182, 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10 – Lex nr 1071256). W przekonaniu sądu analiza akt sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i obowiązujących przepisów prawa uzasadnia konkluzję, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...]czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych. Skarżący, co nie budzi wątpliwości swój wniosek o wznowienie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. oparł na okolicznościach odbywania się w miejscu posadowienia planowanych turbin wiatrowych nr 8, 9, 10, 11, 12, 13 przelotów oraz żerowania chronionych gatunków ptaków, tj. żurawi, dzikich gęsi oraz szpaków, podczas jesiennej migracji ptactwa. Jest to według strony wnioskującej o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczność nieznana organowi wydającemu decyzję środowiskową w chwili jej wydawania. Szczegółowa ocena materiału dowodowego sprawy pozwala w całości podzielić stanowisko Kolegium, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej sporządzony został raport oddziaływania na środowisko, uzupełniany trzykrotnie na wezwanie RDOŚ przez inwestora. Z treści tego dokumentu, a w szczególności z załącznika nr 2 raportu z rocznego monitoringu ornitologicznego, chiropterologicznego oraz inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla farmy wiatrowej w okolicach wsi B. wynika, że zakresem obserwacji poprzez umieszczenie dwóch transektów objęto zasadniczo teren całej planowanej inwestycji, co potwierdzają również ryciny i tabele zamieszczone w tym załączniku. Ich analiza dowodzi, że występowanie gatunków ptaków, o których wspomina skarżący, zostało potwierdzone przez autora raportu. Trudno zatem zgodzić się z argumentacją skarżącego, że jest to okoliczność nowa, której organ nie znał wydając decyzję, a której ujawnienie przez skarżącego rodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji środowiskowej w wyniku wznowienia postępowania. Zauważyć trzeba, że w treści raportu na str. 6 wskazano przebieg trasy transektu 1 (długość 4 km od miejscowości W. do wsi Ł.) i transketu 2 (długość 3,3 km z R. do Ł). W raporcie zobrazowano umiejscowienie transektu na tle planowanych lokalizacji generatorów wiatrowych. Poza tym obserwacją objęto zarówno okres lęgowy, jak i pozalęgowy ptaków. Autor raportu szczegółowo określił metodykę zbierania danych, lokalizację, szerokość transketów, sposób prowadzenia na nich obserwacji, okres obserwacji, częstotliwość, skład awifauny w okresie pozalęgowym, przewidywany wpływ planowanego przedsięwzięcia na awifaunę obszaru. Całość zgromadzonego w tym wypadku materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego godziłoby niewątpliwie w zasadę trwałości decyzji ostatecznych i naruszałoby w sposób rzutujący na wynik sprawy przepis art. 152 § 1 k.p.a. Reasumując, organy obu instancji prawidłowo odmówiły wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Wprawdzie organ I instancji dość lakonicznie ustosunkował się do przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. w kontekście podniesionych przez skarżącego okoliczności, nie mniej jednak uchybienia w tym zakresie zostały prawidłowo konwalidowane w toku postępowania zażaleniowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Organ ten w motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia kompleksowo w świetle posiadanego przezeń materiału dowodowego, zgodnie z poszanowaniem ogólnych reguł procedury administracyjnej zweryfikował, czy w realiach tej sprawy zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania wznowieniowego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie narusza norm obowiązującego prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. k.ż.