II SA/Wa 1323/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwały wprowadzającej regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej oddala skargę. Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 3 lipca 2014 r. nr LXXXV/2187/2014, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2014 r. poz. 6875, wprowadziła regulamin korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. P. W. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z wprowadzeniem w ww. regulaminie całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących (§ 4 pkt 7 regulaminu). Podniósł, że w zakresie przyznanych Radzie Miasta [...] uprawnień nie mieści się prawo do wprowadzenia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do parku. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), rada gminy uprawniona jest jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami na terenie parku w taki sposób, by ich pobyt nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Podkreślił, że dotychczas obowiązujący regulamin zawierał rozwiązania zapewniające pogodzenie interesu bezpieczeństwa i ochrony terenów zielonych, jak również właścicieli psów, do korzystania z terenu parku, w sposób respektujący zakres uprawnień przysługujących Radzie Miasta. Określono w nim zasady wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich, obowiązki właścicieli psów (obowiązek sprzątania nieczystości) oraz ograniczenie możliwości wprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci. Nadto określono sankcje za niestosowanie się do obowiązków określonych w regulaminie. P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę, wskazując, że § 4 pkt 7 regulaminu stanowi rażące naruszenie uprawnień przysługujących Radzie Miasta. Wskazał, że jest właścicielem psa, którego prawo do korzystania z terenu Ogrodu Krasińskich zostało naruszone przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1709/14, uwzględniając skargę P. W., stwierdził nieważność § 4 pkt 7 Regulaminu Korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że zakazane jest w nim zamieszczanie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd pierwszej instancji uznał regulację zawartą w § 4 pkt 7 regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie - wprowadzającego całkowity zakaz wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących. Tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prezentując powyższy pogląd, Sąd pierwszej instancji odwołał się do uzasadnienia wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz do treści art. 7 i art. 94 Konstytucji. Odnosząc się do twierdzeń organu, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu przez postanowienia uchwalonego regulaminu, Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a także orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny. Na tej podstawie stwierdził, że naruszone zostało uprawnienie skarżącego polegające na wyeliminowaniu możliwości korzystania z wejścia do publicznych terenów - Ogrodu Krasińskich, z psem. Mając na uwadze rozmiar i charakter uchybień zawartych w postanowieniach Regulaminu, wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w doszło do istotnego naruszenia prawa, prowadzącego do konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło miasto [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. alt II OSK 2529/15 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Sąd Wojewódzki oceni, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia Regulaminu, oraz czy i w jaki sposób został on naruszony – a zatem przesądzi kwestię możliwości wniesienia skargi na uchwałę Nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. Zbada zatem, czy uprawnienie skarżącego do zaskarżenia § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały wynika z naruszenia tym przepisem jego prawa do korzystania z miejsc publicznych poprzez ograniczenie tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać ją należało za prawidłową i nienaruszającą przepisów prawa. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do zrealizowania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności należało więc ustalić, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia Regulaminu, oraz czy i w jaki sposób został on naruszony – a zatem przesądzić kwestię możliwości wniesienia skargi na uchwałę nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. Rozważając przedmiotową kwestię koniecznym było oczywiście uwzględnienie rozważań poczynionych na omawiany temat przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie tut. Sądu. W rozważaniach tych znalazło się zaś stwierdzenie, iż : "Zauważyć należy, że zarówno Konstytucja RP, jak i ustawy nie zawierają wprost postanowień, z których można byłoby wywieść generalne uprawnienie obywateli do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rodzi się zatem pytanie, czy istnienie takiego uprawnienia można wywieść w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowiąc regulamin, rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy nie nadaje więc obywatelom uprawnienia do korzystania z takich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, tylko określa jego zasady i tryb. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy pojęcie: "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania z ogrodu. W istocie jednak powstaje wątpliwość, czy skoro nie ma przepisu wprost nadającego obywatelom uprawnienia do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to z faktu, że gmina określa jedynie tryb i zasady korzystania można wywieść wniosek, że uprawnienie to istnieje. Można przyjąć, że u podstaw nadania radzie gminy prawa do określania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zawarte jest założenie, że istnieje prawo do korzystania przez obywateli z takich obiektów". Stwierdzenie zawarte w ostatnim zdaniu wyżej powołanego cytatu, w świetle zasad wykładni gramatycznej jawiło się jako przyznanie przez Sąd II instancji, że obywatele mają prawo do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zestawiając powyższą konkluzję z treścią zaskarżonego § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich wprowadzającego całkowity zakaz wprowadzania psów na teren tego ogrodu, za wyjątkiem psów asystujących uznać należało, iż prawo skarżącego do korzystania z Ogrodu Krasińskich zostało ograniczone. Strona pozbawiona bowiem została prawa wstępu na teren omawianego obiektu wraz ze swoim psem. Skoro więc jak przesądził to Sąd kasacyjny w powołanym wyroku, obywatel ma prawo do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to ograniczenie tego prawa w odniesieniu do Ogrodu Krasińskich świadczy o tym, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu niekorzystnej dla niego uchwały organu samorządowego. Kolejną kwestią wymagającą zbadania było to, czy organ mógł kwestionowanym regulaminem ograniczyć prawo wprowadzania do Ogrodu Krasińskich psów. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Uzupełnienie konstytucyjnej regulacji aktów prawa miejscowego stanowią ustawy kreujące organy samorządu terytorialnego (ustawy ustrojowe), w tym ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 ww. aktu prawnego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Biorąc pod uwagę fakt, że park miejski, należy do kategorii tzw. gminnego obiektu użyteczności publicznej, organ w kwestionowanym regulaminie mógł określać zasady korzystania z Ogrodu Krasińskich. Pojęcie "zasady korzystania" jest natomiast sformułowaniem wielce szerokim przedmiotowo. Obejmować może bowiem zarówno nakazy – np. chodzenia wyłącznie po alejkach parkowych, jak też zakazy – np. jazdy na rowerach, spożywania alkoholu, handlu obnośnego, czy wprowadzania psów. Stąd więc, w ocenie tutejszego Sądu, sporny zakaz wprowadzania psów, mieścił się w wynikającym z przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnieniu dla organów gmin, do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady korzystania z Ogrodu Krasińskich. Dodatkowo zwrócić należało uwagę na to, że w realiach faktycznych sprawy, wywodzenie upoważnienia dla organu samorządu miejskiego, do wydania kwestionowanego regulaminu jedynie z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiłoby niedopuszczalne uproszczenie i zawężenie. Bezspornym jest, że Ogród Krasińskich jest jednym z najważniejszych i najcenniejszych założeń ogrodowych Warszawy. W Stolicy istnieją jedynie dwa ogrody: Ogród Saski i właśnie Ogród Krasińskich. Tylko zaś Ogród Krasińskich jest założeniem kompletnym tzn. posiada i ogród i pałac. Nie sposób także pomijać faktu, iż z uwagi na swoją wyjątkowość, mocą decyzji Prezydium Stołecznej Rady Narodowej z lipca 1965 r. ogród przy Pałacu Krasińskich został wpisany do rejestru zabytków. Sposobu korzystania z obiektu zabytkowego nie można zaś ograniczać wyłącznie do kwestii zachowania w nim czystości. Zabytek stanowi bowiem powszechne dobro kultury, podlegające szczególnej ochronie. Winno być ono zachowane w stanie możliwie niezmienionym i niezniszczonym nie tylko dla obecnych, ale także dla przyszłych pokoleń. Obiekt zabytkowy powinien więc być użytkowany w sposób zapewniający jak najmniejsze jego zużycie i zniszczenie. Rozważając zasadność omawianego zakazu należy także brać pod uwagę to, że zabytek może być przedmiotem nie tylko zwykłego (rekreacyjnego) korzystania np. przez okolicznych mieszkańców, ale również przedmiotem zwiedzania np. przez turystów. Organ gminy winien więc uwzględniać interesy obydwu ww. grup użytkowników Ogrodu i zorganizować taki sposób korzystania z obiektu, aby pogodzić interesy zarówno osób odpoczywających w Ogrodzie, jak i zwiedzających go. W ocenie tutejszego Sądu, dodatkową podstawą prawną upoważniającą organ do wydania kwestionowanego regulaminu, był przepis art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu, zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Skoro zaś Ogród Krasińskich stanowi zabytek a ponadto, co jest okolicznością notoryjną, miasto stołeczne Warszawa wyłożyło znaczne środki finansowe na jego rewitalizację, to jako uzasadnione jawiło się wprowadzenie wyjątkowych zasad korzystania z niego, w celu zapewnienia jak najlepszej jego ochrony. Organ w odpowiedzi na skargę wykazał zaś, iż dotychczasowy regulamin korzystania z omawianego obiektu, który nie zawierał zakazu wprowadzania psów, nie był w stanie zapewnić należytej ochrony mienia gminnego. Jak bowiem podał organ (czego nie kwestionowała strona skarżąca): "W wyniku obserwacji zanotowano liczne zniszczenia i zanieczyszczenia spowodowane m.in. obecnością psów w Ogrodzie Krasińskich. Stało się niemal praktyką, że po przekroczeniu granic Ogrodu psy spuszczane były ze smyczy i luzem biegały po świeżo posadzonych krzewach, rabatach kwiatowych, kompozycjach historycznego wgłębnika ogrodu. Stwierdzono także, iż sprzątanie po psach wciąż niestety jest rzadkością. Rośliny, szczególnie iglaki, zamierały od ilości moczu. Kąpiel psów w stawie stało się standardem. Zanotowano także obecność psów na placach zabaw (zdjęcia Ogrodu dokumentujące zniszczenia i zanieczyszczenia przesłane przez mieszkańców Warszawy; notatki szkód sporządzone przez dozorcę Ogrodu; pisemne informacje przesłane przez mieszkańców Warszawy). W okresie: sierpień 2013 - 3 lipca 2014 r., tj. do dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały stwierdzono zniszczenie ok. 600 roślin o wartości [...] zł. Na ww. liczbę składa się m.in. dwadzieścia krzewów liściastych, pięćdziesiąt osiem sztuk krzewów iglastych i czterysta dwadzieścia sztuk nasadzonych bylin. Zniszczenia te zazwyczaj spowodowane były przez biegające psy albo po prostu posikiwaniem przez te zwierzęta". Uwypuklenia wymagała też okoliczność, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W świetle wyżej powołanej regulacji prawnej gmina musi więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, w celu pogodzenia interesów wszystkich mieszkańców (całej wspólnoty). Musi więc respektować nie tylko prawa osób posiadających psy do spacerowania z nimi po terenach gminnych, ale także prawa innych osób (nieposiadających psów), do niczym niezakłóconego i spokojnego korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Dokonywana przez powyższy pryzmat ocena ograniczenia prawa do wprowadzania psów do Ogrodu Krasińskich, a więc tylko do jednego z trzech parków warszawskich (oprócz Parku Ujazdowskiego i Parku Dreszera), jawiło się jako dokonana z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości. Skoro bowiem kwestionowany zakaz, dotyczy jedynie 99% powierzchni wszystkich parków warszawskich (wyliczenie podane przez organ i niekwestionowane przez skarżącego), to uznać należało, iż wskutek wydania kwestionowanego regulaminu, nie doszło do nieuprawnionej dyskryminacji właścicieli psów. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ nie naruszył przepisów prawa kwestionowaną uchwałą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).