II FSK 3379/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, , po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 253/18 w sprawie ze skargi P. [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz P. [...] kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 253/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. obciążył wierzyciela (skarżącego) kosztami egzekucyjnymi w kwocie 658,90 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest następstwem umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r. Skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, a w konsekwencji - zgodnie z art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") - obciążają wierzyciela. W skardze pełnomocnik strony skarżącej zarzucił ww. postanowieniu: - naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., które to przepisy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14), uznał za niekonstytucyjne oraz poprzez oparcie skarżonego postanowienia na ww. przepisach przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. bez analizy wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie; - naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku uznania przez organ, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego pomimo braku środków na tym rachunku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (potwierdzona orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego) wskazuje, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych; - błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że doszło w niniejszej sprawie do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym, podczas gdy prawidłowa ocena, poczyniona zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że do zajęcia wierzytelności nie doszło wobec faktu, że nie było na rachunku żadnych środków pieniężnych, czego konsekwencją jest brak jest podstaw do pobrania opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonym wyroku WSA w Białymstoku uznał, że przepisy u.p.e.a. nie uzależniają możliwości pobrania opłaty za czynności egzekucyjne od tego, czy należność w chwili dokonania czynności egzekucyjnej została wyegzekwowana. Opłaty te są należne organowi egzekucyjnemu za samo podjęcie tych czynności. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 16 sierpnia 2016 r. poz. 1244) Sąd podkreślił, że nie wyeliminował on z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. w całości. W konsekwencji, co do zasady istnieje nadal podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku skarżący zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w tym przepisie może być pobrana niezależnie od faktycznego zajęcia środków pieniężnych na rachunku bankowym zobowiązanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (potwierdzona orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego) prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny ustalił koszty egzekucyjne w adekwatnej wysokości do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności (zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: SK 31/14), podczas gdy treść postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, oceniona zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego jednoznacznie wskazuje, że organ egzekucyjny w niniejszej sprawie nie ustalił kosztów egzekucyjnych w adekwatnej wysokości do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, jak również nie rozważył czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby te opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku nie naruszył art. 190 § 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., podczas gdy treść postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, oceniona zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego jednoznacznie wskazuje, że nie wykonał on wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: SK 31/14 w zakresie ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez uzupełnienie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia postanowienia organu egzekucyjnego o wskazanie, że koszty naliczone przez organ egzekucyjny były adekwatne do podejmowanych czynności (bez żadnego obiektywnego miernika w tym zakresie), podczas gdy prawidłowym działaniem w sytuacji stwierdzenia braku właściwego uzasadnienia postanowienia organu egzekucyjnego powinno być uchylenie tego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 ustawy mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z tym wyrażone w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; a także wyrok z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, oraz z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16, dostępne, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można przy tym tracić z pola widzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego konstytucyjności poddanych analizie regulacji. W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak podkreślono w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Odczytywanie powyższego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji winno nastąpić w świetle uzasadnienia i ustosunkowania się do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18, w którym stwierdzono: "Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszających wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne". Sąd pierwszej instancji powinien w ogóle rozważyć adekwatność odnoszenia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (i dalej: ww. wyroku NSA) w świetle uwag wcześniej przedstawionych, ściśle dotyczących już kwestii pobierania opłaty egzekucyjnej wyłącznie w sytuacji faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako zasługującą na uwzględnienie i stosując art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.