I OSK 2264/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1883/16 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1883/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda B. decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb S., objętej księgą wieczystą KW nr [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiących integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody B. wystąpili W. T., A. V., A. T., R. P., S. T. i R. T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody B.. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest więc ustalenie czyją własnością, według stanu prawnego na 27 maja 1990 r., była przedmiotowa nieruchomość. Minister wyjaśnił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem szeregu parcel, w tym parceli nr [...] i nr [...], które położone były w gminie katastralnej S. Parcele nr [...] i [...] wchodzące w skład majętności objętej zniszczonym wykazem hipotecznym [...][...], wpisanej dotychczas na rzecz J. (5 im.) - [...] T., zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Parcela [...] częściowo odpowiada działce nr [...], a parcela [...] częściowo, parcela budowlana [...] i [...] odpowiadają działce nr [...]. Ponadto działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] Minister wskazał, że w świetle: decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]), decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2629/15 - przedmiotowa działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc Skarb Państwa nie stał się jej właścicielem. W konsekwencji decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wskazał, że dla sprawy nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Ponadto ustalił, że decyzja Wojewody nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina S. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podobnie uczestnicy postępowania w piśmie z 8 maja 2017 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb S., objęta księgą wieczystą KW nr [...], opisana w kartach inwentaryzacyjnych nr [...],[...], stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja nie zachodziła w sprawie, to zaś skutkowało prawidłowym przyjęciem przez organy nadzorcze, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r., dotycząca stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie przedmiotowej nieruchomości - została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1469/12 oraz uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wskazując, że decyzja deklaratoryjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), stwierdzająca, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. Skoro przedmiotowa nieruchomość w świetle zapadłych w sprawie prawomocnych decyzji Wojewody z dnia [...] września 2012 r. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – to trudno przyjąć, że Skarb Państwa był właścicielem wyżej wymienionej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Skargi Starosty S., Gminy S. i Syndyka masy upadłości R. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej złożone na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/14, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2629/15 oddalił skargę kasacyjną Gminy S. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. Jednocześnie, w ocenie składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji wskazał, że jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd I instancji zauważył, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym. Sprawa zawisła przed Trybunałem miała również zupełnie inny kontekst faktyczny, którego nie można porównać do niniejszej sprawy. Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia przez Gminę S. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub późniejszym wykonywaniem prawa własności do określonego mienia. Sąd I instancji przytoczył również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 701/16. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię, skutkujące oddaleniem skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., stwierdzających nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r., znak[...], podczas gdy z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i ich wykładni oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 wynika, iż sąd oraz organy administracji ze względu na znaczny upływ czasu od wydania zaskarżonej decyzji winny stwierdzić, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zamiast stwierdzać jej nieważność; II. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy w rzeczywistości Wojewoda B., wydając zaskarżoną decyzję, działał na podstawie ustalonego przez ponad 40 lat stanu prawnego nieruchomości, która przez ten czas stanowiła własność Skarbu Państwa i tym samym nie naruszył prawa w sposób rażący; III. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie wpływu znacznego upływu czasu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. znak: [...] stanowiła podstawę nabycia przez Gminę S. prawa własności nieruchomości określonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb S., objętej księgą wieczystą Kw nr [...]; IV. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny wpływ ma pierwszeństwo interesu obywatela przed interesem Gminy S., podczas gdy kwestia interesu konkretnego podmiotu nie może mieć wpływu na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku znacznego upływu czasu od dnia wydania kwestionowanej decyzji, gdyż jedynie określony upływ czasu uzależnia odmowę w stwierdzeniu nieważności decyzji; V. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż interes Gminy S. nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela, podczas gdy interes Gminy S. jako lokalnej wspólnoty mieszkańców (obywateli) należy traktować, co najmniej na równi z interesem obywatela, a kategoryczne stwierdzenie, iż interes ten musi zawsze ulec przed interesem obywatela nie znajduje żadnego uzasadnienia; VI. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 stwierdzający, iż art. 156 § 2 częściowo jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP nie dotyczy decyzji deklaratoryjnych, a jedynie konstytutywnych, podczas gdy z samego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. dla jego zastosowania nie ma znaczenia rozróżnienie decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a." Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., którą to decyzją organ ten, po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb S., objętej księgą wieczystą KW [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...] i [...], stanowiących integralną część powyższej decyzji. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Został on ustalony w sposób prawidłowy i nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru powinien był, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stwierdzić, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb S., objętej księgą wieczystą KW [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...] i [...], stanowiących integralną część powyższej decyzji, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zamiast stwierdzać jej nieważność. Na wstępie wskazać należy na nieprawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej opisanych w pkt III – VI. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania opisanych w ww. punktach skargi kasacyjnej jej autor wskazał jako naruszone przepisy k.p.a., a to art. 7 i art. 77 k.p.a. Oceniając ww. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna, tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania strony w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. (w ramach pkt. III – VI skargi kasacyjnej), autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie ww. przepisów prawa nastąpiło przez: 1) brak ustaleń faktycznych w zakresie wpływu znacznego upływu czasu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. stanowiła podstawę nabycia przez Gminę S. prawa własności nieruchomości określonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb S., objętej księgą wieczystą Kw nr [...]; 2) błędne uznanie, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny wpływ ma pierwszeństwo interesu obywatela przed interesem Gminy S.; 3) błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż interes Gminy S. nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela; 4) błędne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 stwierdzający, iż art. 156 § 2 k.p.a. częściowo jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP nie dotyczy decyzji deklaratoryjnych, a jedynie konstytutywnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zbędne było, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, ustalanie w sprawie wpływu znacznego upływu czasu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. stanowiącej podstawę nabycia przez Gminę S. prawa własności nieruchomości określonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb S., objętej księgą wieczystą Kw nr [...]. Ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że powyższy wyrok zapadł w odmiennym stanie faktycznym i wyrok ten nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wskazać przede wszystkim należy, że jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił TK w pkt 10.6 uzasadnienia ww. wyroku. Prawidłowo zauważa Sąd I instancji, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, prawidłowo Sąd I instancji zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Istotne jest też, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, która dotyczyła ochrony praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdy ów akt administracyjny był wadliwy ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Sprawa niniejsza natomiast dotyczy nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, a następnie komunalizacji tego prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – Gminy S. Trafnie zauważa sąd I instancji, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Natomiast kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia przez Gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub późniejszym wykonywaniem prawa własności do określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę, dla celów dowodowych, ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Trafnie, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 701/16 Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). Z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji przyjął, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co oznacza, że pozostaje bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozstrzygając sprawę Sąd I instancji nie przyjął, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotny wpływ ma pierwszeństwo interesu obywatela przed interesem Gminy S. oraz, że interes Gminy nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Takie stanowisko nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sformułowane w punktach IV, V i VI skargi kasacyjnej, jak również zarzut sformułowany w punkcie III owej skargi dotyczący braku ustaleń faktycznych w zakresie wpływu znacznego upływu czasu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez Gminę S. przedmiotowej działki. Za chybione także, w świetle tego co powiedziano wyżej, uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię (pkt I skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż decyzja Wojewody B. z dnia [...] lipca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia bowiem pozostaje w sprawie okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość przez ponad 40 lat do czasu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, skoro decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, to jest takim naruszeniem, które jest oczywiste, a skutki, które decyzja ta wywołała, są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz.91). Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię podkreślić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie w sytuacji, gdy stan fatyczny sprawy (dowody) jest niejednoznaczny i w sprawie występują wątpliwości co do tego czy decyzję będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym można uznać za rażąco naruszającą prawo. Ponadto podkreślenia wymaga, w związku z twierdzeniami zwartymi w skardze kasacyjnej dotyczącymi wykładni art. 156 § 2 k.p.a., że wykładnia przepisu prawa nie może prowadzić do wykreowania normy prawnej pozostającej w sprzeczności z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.