II OZ 714/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 327/18 o odrzuceniu skargi I. W. na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/283/2012 w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływana jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej powoływana jako "u.s.w."), odrzucił skargę I. W. na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/283/2012 w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Sejmik Województwa Opolskiego w dniu 30 października 2012 r., działając na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, podjął uchwałę nr XXII/283/2012 w sprawie podziału województwa opolskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2012 r., poz. 1632). W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. (data wpływu do organu administracji 16 lutego 2018 r.) I. W. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. W piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r. I. W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu powołaną uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 21, określonego w załączniku nr 1 i nr 2 do tej uchwały. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej nieruchomości. Marszałek Województwa Opolskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ administracji podniósł, że skarżąca spełniła warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. (które wpłynęło do organu 16 lutego 2018 r.) wezwała Sejmik Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/283/2012. Organ nie udzieli jednak odpowiedzi na wezwanie, zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi - liczony od daty wpływu wezwania do organu, tj. od dnia 16 lutego 2018 r. - upłynął w dniu 16 kwietnia 2018 r. Dlatego wniesienie skargi w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu 26 czerwca 2018 r.) nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 16 maja 2019 r. pełnomocnik organu administracji wnosił o odrzucenie skargi. Powołał się na art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz zwrócił uwagę na art. 88a u.s.w. Na wypadek nieodrzucenia skargi, wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. - w przypadkach, gdy ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Do kategorii spraw, o których mowa w powołanym przepisie należały skargi na uchwały organów województwa, składane na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca"), zgodnie z art. 2 pkt 2, zniosła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz przepisy m. in. u.s.w. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Do aktów wydanych przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują zatem przepisy u.s.w. oraz art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Sąd pierwszej instancji dodał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też wyczerpania trybu w zakresie bezczynności organu. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, i to w szczególnym trybie. Sąd wywiódł dalej, że w przypadku skarżącej powyższe oznacza, iż skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 30 października 2012 r. musiała poprzedzić wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co strona wykazała wezwaniem z dnia 12 lutego 2018 r., które - jak wynika ze znajdującej się na nim prezentaty - wpłynęło do organu w dniu 16 lutego 2018 r. Jednocześnie, jak wynika z treści skargi, i co nie zostało zakwestionowane przez organ administracji, odpowiedź na wezwanie nie została stronie udzielona. W tym stanie rzeczy należało uznać, że datą, od której należało liczyć termin do wniesienia skargi był dzień złożenia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zatem do treści cytowanego art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę na przedmiotową uchwałę należało wnieść najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od dnia 16 lutego 2018 r., czyli do dnia 17 kwietnia 2018 r. Tymczasem skarga do Sądu została złożona przez skarżącą w dniu 25 czerwca 2018 r. Nie ulega więc wątpliwości, że wniesienie skargi nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia sąd, stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, odrzuca. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że art. 88a u.s.w., na który powołał się pełnomocnik skarżącej, a który to przepis przewidywał wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., umiejscowiony został w Rozdziale 7 u.s.w., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością samorządu województwa". Z kolei art. 90 u.s.w., będący podstawą wniesienia przedmiotowej skargi, został zamieszczony w Rozdziale 8 ww. ustawy "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa". Uchwała Sejmiku Województwa dotycząca podziału województwa na obwody łowieckie niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym art. 88a u.s.w., dotyczący czynności wojewody jako organu nadzoru, a nie trybu skargowego z art. 90 u.s.w., nie znajdował w sprawie zastosowania. W zażaleniu wniesionym na opisane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie; 2. art. 53 § 2a P.p.s.a. w zw. z art. 88a u.s.w. poprzez ich niezastosowanie, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie. I. W. podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zauważyła, że powołany przepis nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie terminu wniesienia skargi, czy konieczności występowania z uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że na podstawie art. 53 § 2a P.p.s.a. w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę można wnieść w każdym czasie. Przepis ten pozwala zatem na złożenie skargi bez ograniczeń czasowych. Dalej skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby stosować wskazany przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, to przed datą 1 czerwca 2017 r. obowiązywał art. 88a u.s.w., który wyłączał stosowanie ar. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. I. W. skonkludowała, że skoro u.s.w. nie przewiduje środków zaskarżenia uchwał organów województwa, a jednocześnie art. 88a u.s.w. stanowił inaczej – o wyłączeniu regulacji zawartej w art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. i o inaczej liczonych terminach wezwań poprzedzających wnoszenie skargi na uchwały i zarządzenia – brak podstaw do stosowania w sprawach skarg z art. 90 u.s.w. zasad i terminów określonych w art. 53 § 2 P.p.s.a. Również zatem ten przepis nie miał zastosowania do przedmiotowej skargi. Organ administracji w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga I. W. na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/283/2012 w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do treści art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 P.p.s.a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Wedle zaś art. 53 § 2a P.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przywołane brzmienie art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a. zostało nadane przez art. 9 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Dodanie § 2a po art. 53 § 2 P.p.s.a. nastąpiło natomiast na podstawie art. 9 pkt 3 lit. b) tej ustawy. Z kolei mocą art. 6 pkt 2 lit. a) powoływanej ustawy nadano nowe brzmienie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 – dalej powoływana jako u.s.w.), który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zmiana brzmienia powołanego przepisu polegała na usunięciu z jego treści wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa. Należy ponadto zauważyć, że na podstawie art. 6 pkt 1 powoływanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. uchylono art. 88a u.s.w., zawarty w rozdziale 7 tej ustawy ("Nadzór nad działalnością samorządu województwa"), który stanowił, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.). Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r., zgodnie z art. 18, weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Niemniej jednak w art. 17 tej ustawy zawarto przepisy przejściowe, przewidując m.in. w ust. 2, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że do zaskarżonej uchwały - z uwagi na datę jej podjęcia oraz treść art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - nie znajdują zastosowania ani art. 90 ust. 1 u.s.w. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. (brak wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa), ani art. 53 § 2a P.p.s.a. (możliwość wniesienia skargi w każdym czasie) (por. też np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OZ 726/19, z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OZ 540/19, z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OZ 54/19 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem przywołanej regulacji intertemporalnej przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., a także art. 90 u.s.w. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., znajdują bowiem nadal zastosowanie do aktów i czynności administracji publicznej dokonanych przez tą datą. Z kolei art. 88a u.s.w., jakkolwiek obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie miał do niej zastosowania z uwagi na to, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego podjętym przez organ samorządu województwa, a nie aktem podjętym w sprawie nadzoru nad samorządem województwa. Przepis art. 88a u.s.w. stanowił natomiast, że przepisów art. 52 § 3 i 4 P.s.s.a. nie stosowało się w sprawach, o których mowa w rozdziale, w którym został zawarty - "Nadzór nad działalnością samorządu województwa" (zob. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OZ 54/16 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 53 § 2a P.p.s.a. oraz art. 88a u.s.w. poprzez ich niezastosowanie jest chybiony. Przed wprowadzeniem zmian wynikających z art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a. stanowiły, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1), zaś w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 § 4 P.p.s.a. stanowił, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowiła inaczej, należało również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie miał zastosowania. Inne akty w rozumieniu art. 52 § 4 P.p.s.a. to z pewnością akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a., zatem także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) (zob. też uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 – publ. ONSAiWSA z 2007 r. nr 3, poz. 60). Skarżąca była zatem zobowiązana po pierwsze – zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. – wezwać organ samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa (I. W. dopełniła tego obowiązku), a po drugie – zgodnie w wymogiem wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. – wnieść skargę w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ponieważ Sejmik Województwa Opolskiego nie udzielił odpowiedzi na wezwanie I. W. do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do sekretariatu Przewodniczącego Sejmiki Województwa Opolskiego w dniu 16 lutego 2018 r., to termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 30 października 2012 r. nr XXII/283/2012 upłynął 17 kwietnia 2018 r. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została wniesiona – w dniu 25 czerwca 2018 r. – po upływie terminu do jej wniesienia. Dlatego także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie okazał się niezasadny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.