I OZ 1020/18

Dnia 30 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prorektora ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SO/Gl 10/18 o wymierzeniu Prorektorowi ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] w S. grzywny za nieprzekazanie skargi K. W. z dnia 15 stycznia 2018 r. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r., po rozpoznaniu wniosku K.W., wymierzył Prorektorowi ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] w S. grzywnę w wysokości 1 000 złotych oraz orzekł o kosztach postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 6 lutego 2018 r. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – zwanej dalej u.d.i.p.) K. W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o wymierzenie w maksymalnej wysokości grzywny Prorektorowi ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...]. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż dnia 15 stycznia 2018 r. wniosła za pośrednictwem Prorektora ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] skargę na bezczynność tegoż organu polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej dotyczącej szczegółowego rozliczenia finansowego i sprawozdań merytorycznych uczestników projektów w ramach dotacji podmiotowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w latach 2015-2017. Wnioskodawczyni podniosła, iż mimo wyraźnej dyspozycji zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p., organ w ustawowym terminie, nie przekazał jej skargi do sądu administracyjnego. Nadto z informacji wnioskodawcy wynika, iż do dnia 6 lutego 2018 r. skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na wniosek Prorektor ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] nie kwestionował faktu nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy do sądu. Wyjaśnił natomiast, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony z pominięciem właściwości organów uczelni, bowiem to rektor kieruje działalnością uczelni, reprezentuje ją na zewnątrz i w zakresie jego właściwości znajduje się udzielanie informacji publicznej. Prorektor Uczelni wykonuje zaś zadania określone przez Rektora na podstawie wyraźnego umocowania. Końcowo Prorektor podniósł, że pomijając fakt nieprawidłowego wniesienia wniosku, informacja publiczna zgodnie z wnioskiem została udzielona przy piśmie z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołując się na treść art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny. Organ nie przesłał bowiem skargi do sądu w ustawowym terminie 15 dni, zaś wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na wniosek nie znajdowały umocowania w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. Sąd podniósł, że skarga jako pismo kwalifikowane w każdym przypadku winna zostać przesłana do sądu administracyjnego, bowiem złożenie skargi do organu, w którego ocenie nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie zwalnia organu z tego obowiązku. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że wymierzenie grzywny w takiej sytuacji pełni nie tylko funkcję represyjną, ale ma ono także na celu funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Odnośnie orzeczonej wysokości grzywny, Sąd wskazał, że miał na uwadze treść wniosku, stopień winy organu, fakt, iż skarga nie została w ogóle przekazana do sądu oraz brak istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 1 000,00 zł wystarczająco powinna zdyscyplinować organ do działania w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prorektor ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] w S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub zmiany poprzez obniżenie wymierzonej grzywny do kwoty 300 zł. W uzasadnieniu zażalenia wyjaśniono, że wnioskodawczyni znajduje się obecnie w konflikcie z Uczelnią i jej władzami, co znajduje wyraz w inicjowaniu przez nią szeregu postępowań sądowych. W niniejszej sprawie omyłkowo doszło do umieszczenia skargi K.W. w niewłaściwym segregatorze (przeznaczonym na akta innej sprawy toczącej się z udziałem skarżącej) i to właśnie było przyczyną nieprzekazania jej do rozpoznania Sądowi I instancji. Nieprzekazanie skargi w terminie nie było więc wynikiem świadomego czy celowego działania organu, lecz błędu natury organizacyjnej. Ponadto Prorektor podniósł, że w dniu 25 kwietnia 2018 r. przedmiotowa skarga została przekazana do rozpoznania WSA w Gliwicach, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez organ uwzględniony w całości. W piśmie z dnia 3 września 2018 r. Prorektor ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...] podtrzymując wniesione zażalenie, wskazał, że postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 105/18 WSA w Gliwicach odrzucił skargę K. W. z dnia 15 stycznia 2018 r. na bezczynność Prorektora WSH w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd bowiem uznał, ze Prorektor nie jest organem uczelni zobligowanym do udzielenia informacji, o które wnosiła skarżąca. W tej sytuacji, zdaniem Prorektora, skoro nie mógł on dopuścić się zarzucanej mu bezczynności, to konsekwentnie ni mógł być także adresatem postanowienia wymierzającego grzywnę w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie do zaakceptowania jest bowiem swoisty dualizm w statusie Prorektora uczelni wyższej, polegający na tym, że w postępowaniu incydentalnym toczącym się w przedmiocie wymierzenia grzywny jest on uznawany za organ, natomiast w postępowaniu głównym w ramach którego rozpoznawana jest skarga na bezczynność statusu tego nie posiada. Mając to na względzie, Prorektor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W odpowiedzi na zażalenie K.W. wniosła o podwyższenie grzywny wymierzonej organowi, wskazując na niezgodne z prawem działanie Prorektora w zakresie rozpoznawania jej skarg na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Z przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, na gruncie której pojęcie organu jest pojemne i obejmuje nie tylko organy władzy publicznej. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Skoro bowiem postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Należy również przypomnieć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, iż grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga K.W.z dnia 15 stycznia 2018 r. na bezczynność Prorektora WSH w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie została przez Prorektora przekazana do Sądu do chwili wydania zaskarżonego postanowienia (z zażalenia wynika, że nastąpiło to dopiero w dniu 25 kwietnia 2018 r. – czyli ok. trzy miesiące po upływie terminu wynikającego w art. 21 ust. 1 u.d.i.p.). Tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia podmiotowi, do którego skarga została skierowana, grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a podniesione przez Prorektora argumenty zawarte w zażaleniu nie mogły tej oceny zmienić. W świetle poczynionych wyżej uwag, bez znaczenia pozostają bowiem wyjaśnienia strony odnośnie przyczyn opóźnienia w przekazaniu skargi. Błędny natury organizacyjnej leżące po stronie Uczelni w żaden sposób nie podważają oceny spełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a. Wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie mogą mieć również okoliczności podniesione w uzupełnieniu zażalenia, a dotyczące wydania przez WSA w Gliwach postanowienia z dnia 12 lipca 2018 r. o odrzuceniu przedmiotowej skargi K. W. na bezczynność Prorektora WSH, z uwagi na uznanie, iż to Rektor, a nie Prorektor jest organem Uczelni zobligowanym do ewentualnego udzielenia żądanej informacji publicznej. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego(art. 54 § 2 p.p.s.a.), zatem w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. W przedmiotowej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi K.W. z dnia 15 stycznia 2018 r. na bezczynność Prorektora WSH był skierowany do tego właśnie organu, a zatem to ten organ był zobowiązany do jej przekazania właściwemu sądowi administracyjnemu, i to działanie/zaniechanie tego organu było przedmiotem oceny Sądu I instancji w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 6 lutego 2018 r. Natomiast to, że w odrębnym postępowaniu Sąd, odrzucając przedmiotową skargę na bezczynność Prorektora WSH (nota bene już po wydaniu zaskarżonego postanowienia), orzekł, iż Prorektor nie był organem zobowiązanym do ewentualnego udzielania żądanej przez skarżącą informacji publicznej (bo organem Uczelni mającym takie kompetencje jest Rektor Uczelni), w żaden sposób nie zmienia przyjętego stanowiska, że w świetle art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. organem właściwym do przekazania tej skargi do Sądu był ten organ, do którego skarga fizycznie wpłynęła, tj. Prorektor ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej Wyższej Szkoły [...]. W realiach niniejszej sprawy nie można więc utożsamiać organu Uczelni, który w oparciu o stosowne przepisy rangi ustawowej oraz statutu jest upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz (w tym, jak orzekł WSA w postanowieniu z dnia 12 lipca 2018 r., do ewentualnego udzielenia skarżącej żądanej informacji publicznej), z organem w rozumieniu art. 55 § 1 p.p.s.a., który był zobowiązany do przekazania skargi Sądowi. Ponadto, co istotne, zarówno Rektor, jak i Prorektor do ds. organizacyjno-prawnych i polityki kadrowej są podmiotami funkcjonującymi w ramach tej samej Uczelni, zaś prorektor, zgodnie z zapisami Statutu Uczelni wykonuje zadania określone przez rektora (§ 32 statutu). Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz to, że skarga nie została w ogóle przekazana do sądu do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, jak też represyjno – prewencyjny charakter grzywny, wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji