III SA/Po 302/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza, że zaskarżona uchwała została w całości wydana z naruszeniem prawa Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków sprzedaży tych napojów (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]). Jako podstawę prawną wydania uchwały Rada Miejska [...] powołała w uchwale art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), dalej: "u.w.t.". Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t. polegające na: 1. zaniechaniu powołania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., skutkujące naruszeniem § 121 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), dalej: "załącznik do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej"; powołana w uchwale podstawa prawna (art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.) nie jest dostateczna do ustanowienia zawartych w uchwale norm; 2. niewypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 2 u.w.t. przez niewskazanie sposobu mierzenia odległości określonej w § 4 zaskarżonej uchwały stanowiącym, że na terenie gminy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 40 m, a w miejscu sprzedaży nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 80 m od budynku użyteczności publicznej; określenie samej odległości między punktami sprzedaży alkoholu a obiektami użyteczności publicznej, bez bliższego określenia sposobu mierzenia tej odległości (od jakiego do jakiego punktu), zagraża prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i art. 2 u.w.t., stwarzając niebezpieczeństwo braku równego traktowania podmiotów ubiegających się o zezwolenie; 3. przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. przez uregulowanie: a) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (§ 5 zaskarżonej uchwały); b) reguły intertemporalnej, polegającej na braku zastosowania przepisów zaskarżonej uchwały do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie tej uchwały (§ 6 zaskarżonej uchwały); W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że: 1. zarzuty skargi są uzasadnione, stąd uwzględnia skargę w całości; 2. podejmie działania skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały; 3. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) dotychczasowe uchwały o limicie punktów sprzedaży i zasadach ich lokalizacji obowiązują maksymalnie do 9 września 2018 r.; do tego czasu gminy są zobowiązane podjąć uchwały w oparciu o znowelizowany art. 12 u.w.t.; nowa uchwała zostanie podjęta w sierpniu 2018 r. Pismem z 28 maja 2018 r. wezwano organ do nadesłania w terminie siedmiu dni informacji, czy wydał akt skutkujący wyeliminowaniem z obiegu prawnego zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ podniósł, że dotychczas tego nie uczynił. Wskazał, że zaskarżona uchwała zostanie unieważniona i nowa podjęta w sierpniu 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, niewystarczające jest powołanie w zaskarżonej uchwale jako podstawy prawnej jej wydania jedynie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V. Jednym z przepisów zawartych w tym dziale jest § 121 ust. 1 stanowiący, że tekst rozporządzenia (tu: uchwały) rozpoczyna się od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe, jako podstawy prawnej wydania rozporządzenia (tu: uchwały). Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną wydania rozporządzenia (tu: uchwały) przytacza się przepis, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania oraz określa zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (§ 121 ust. 2). W tym kontekście konieczne jest powołanie w uchwale jako podstawy prawnej jej wydania nie tylko art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., stanowiących, że rada gminy ustala, w drodze uchwały: - dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) i - zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2), ale również art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią odpowiednio, że: do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy; na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy; akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Po drugie, przez zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w kreującym delegację ustawową art. 12 ust. 2 u.w.t. należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, jak miejsca kultu religijnego, szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze itp. Przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego - z geometrycznego punktu widzenia - określenia punktów, między którymi następuje pomiar odległości dzielący punkt sprzedaży alkoholu i obiekt chroniony. Nieprecyzyjne określenie zasady (sposobu) wyznaczania odległości determinuje względność otrzymanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie jest położony niezgodnie z zasadami usytuowania takich punktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 497/11 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych może przyczynić się do arbitralnego mierzenia tej odległości. Określenie przez organ gminy samej odległości bez podania, od którego do którego punktu ma być ona mierzona, tak jak to uczyniono w § 4 zaskarżonej uchwały, jest nieprecyzyjne, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i może prowadzić do obchodzenia celów określonych w art. 1 u.w.t. (obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania napojów alkoholowych) i art. 2 u.w.t. (odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w tym zakresie). Rolą organu gminy jest więc określenie nie tylko odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, ale także sposoby jej mierzenia - od jakiego do jakiego punktu i po jakiej linii. Uchybienie temu wymogowi stanowi istotne naruszenie prawa. Po trzecie, zasadny jest zarzut, że organ przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 2 u.w.t. przez uregulowanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (§ 5 zaskarżonej uchwały) i reguły intertemporalnej, polegającej na braku zastosowania przepisów zaskarżonej uchwały do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie tej uchwały (§ 6 zaskarżonej uchwały). Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Bez stosownego upoważnienia jest to niezgodne z prawem. Przepisy u.w.t. nie dają organowi gminy możliwości stanowienia w przedmiocie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a jedynie zasady ich podawania, a ponadto nie przewidują możliwości zamieszczenia w uchwale przepisów intertemporalnych (międzyczasowych), dotyczących np. zasad stosowania (niestosowania) przepisów uchwały do zezwoleń wydanych przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że zarówno § 5, jak i § 6 zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Powyższe uchybienia stanowią również naruszenie wskazanych w zarzutach skargi przepisach art. 7 Konstytucji (obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), art. 94 Konstytucji (obowiązek działania organów samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie), art. 40 ust. 1 u.s.g. (na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy) oraz art. 1, art. 2 i art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t. Przepis art. 12 ust. 4 u.w.t. stanowi, że liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonym w gminnym programie profilaktyki i rozwiązania problemów alkoholowych. W związku z tym przepisy uchwały, bez których nie mogłaby ona funkcjonować w obrocie prawnym, są sprzeczne z przepisami wyżej powołanych ustaw, co skutkuje wyeliminowaniem uchwały w całości z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. Bez znaczenia w tym kontekście dla rozstrzygnięcia jest podniesienie przez organ, że uwzględnia skargę w całości oraz że w sierpniu 2018 r. podejmie działania skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały i wyda nową uchwałę.