II OSK 3572/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/18 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Skarżący kwestionuje to, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie powinien mieć w jego sprawie zastosowania, bowiem kwestionowana w trybie nieważności decyzja została wydana w 1996 roku, a więc przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. wprowadzającą ten właśnie przepis szczególny, wyraźnie ograniczający krąg stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Strona domaga się zatem ustalenia jej interesu prawnego na podstawie szerszej normy prawnej jaką jest art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska. Po pierwsze, z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) wynika, iż przepisy dotychczasowe stosuje się wyłącznie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Po drugie, co istotniejsze, argumentacja strony stoi w oczywistej opozycji do naczelnej zasady dotyczącej ustalania interesu prawnego, przejawiającej się w tym, iż jest on indywidualny, konkretny, ale przede wszystkim aktualny (na daną chwilę) i obiektywnie sprawdzalny. Sąd wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ dokonuje oceny jej legalności w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, kierując się w tym względzie kontekstem przesłanki aktualności interesu prawnego konkretnego wnioskodawcy. Takie stanowisko wynika z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny. Czym innym jest bowiem merytoryczne badanie występowania kwalifikowanej wady decyzji, które musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu administracyjnego, czym innym jest natomiast badanie, czy dany podmiot legitymuje się m.in. aktualnym na datę zainicjowania postępowania (ale i orzekania w trybie nieważności), interesem prawnym. Mówiąc inaczej, nawet posiadanie interesu prawnego na pewnym etapie danego postępowania (np. budowlanego) nie uzasadnia jego ciągłego trwania i występowania także w innym, następczym względem pierwotnego postępowaniu administracyjnym (np. nadzwyczajnym), chociażby dotyczyło ono tego samego przedmiotu. Sąd wskazał również, że w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Nie ma wątpliwości, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony środowiska (np. ochrony przed hałasem), przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. ..., ..., a zwłaszcza działki nr ew. ..., której - jak wynika z ustaleń organu - fragment stanowi ul. J. - drogę wewnętrzną przez którą wraz z ul. M. i ul. S. (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z i do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. A. K.. Sąd stwierdził, że dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Wójta Gminy C. z dnia 24 maja 1996 r., tym samym stan powyższy należy oceniać w kategorii okoliczności faktycznej, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę, co mogłoby być widziane jako oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego. Analizując projekt budowlany Sąd doszedł do wniosku, że działki strony nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z geoportalu wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki ewid. ... wynosi ok. 125 m, od działki nr ewid. ... wynosi ok. 165 m, zaś od działki nr ewid. ... wynosi ok. 185 m. Również z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zdaniem Sądu, nie można wyprowadzić wniosku, iż działki skarżącego pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji (tak w brzmieniu odpowiedniego rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji jak i z brzmienia obecnie obowiązującego rozporządzenia). Sporna inwestycja nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z przepisu § 14 rozporządzenia w sprawie. warunków technicznych jak również z obowiązującego podówczas § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U z 1995, Nr 10, poz. 46) z których wynika nakaz zapewnienia odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. ... (ani innych należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie wymienionych nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd zaznaczył, iż ewentualne naruszenie § 14 wskazanego rozporządzenia z 1994 roku nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może wprawdzie wskazywać na wadliwość decyzji budowlanej, jednakże nie może świadczyć o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu spornej decyzji Wójta Gminy C. w trybie nieważności. W ocenie Sądu, argumentacja, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. ..., przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw może on poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego w zwalczaniu takiego zachowania, a nie interesu prawnego wymaganego dla przyjęcia jego legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. W ocenie Sądu pierwszej instancji, GINB słusznie zatem uznał, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) w kwestionowaniu spornej decyzji budowlanej. W powyższej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej C. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów mających status strony winien być ustalony zgodnie jedynie z treścią powyższego przepisu prawnego, podczas gdy dopuszczalnym jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony , w oparciu także o treść art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W razie postępowania w sprawie, którego wszczęcie następuje na żądanie jednostki, zastosowanie ma druga norma prawna zawarta w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Przyznanie jednostce prawa do skutecznIe prawnego żądania wszczęcia postępowania w sprawie obwarowane jest przesłanką posiadania przez nią interesu prawnego lub obowiązku. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony nie daje podstaw materialnoprawnych do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku, a zawierając normy prawne o charakterze niesamoistnym wymaga współstosowania z przepisem prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego kształtują podstawy prawne przyznania jednostce interesu prawnego lub nałożenia na jednostkę obowiązku. W sprawach udzielenia pozwolenia na budowę podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ustalenie interesu prawnego nie opiera się wyłącznie na tytule prawnym do nieruchomości, ale jest ograniczone do znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyznaczono pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, stanowiąc, że: "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Regulacja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odsyła do przepisów odrębnych. Na system przepisów odrębnych składają się nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również przepisy innych ustaw, przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w kodeksie cywilnym. Wymaga też uwzględnienia art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. który wprost pozostaje w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowiącym o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przyznanie jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z przepisów ustaw materialnoprawnych interesu prawnego. 3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie te same reguły jakie obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym. Jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć interes prawny wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia czy brała udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy tego udziału była pozbawiona. Nie przesądza też o przyznaniu interesu prawnego to, czy ten interes prawny przysługiwał jej w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Organ administracji publicznej ocenia czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności. 4. W skardze kasacyjnej wyprowadzono podstawy do samoistnego stosowania art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Argumentem było odesłanie do zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a to z uwagi na to, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została wydana przed wejściem w życie dodanego ust. 2 do art. 28 wyznaczającego krąg podmiotów, którym przyznano interes prawny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.: "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w nowej sprawie: sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Do tego postępowania nie ma zastosowania art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. 5. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono z przepisów prawa materialnego interesu prawnego skarżącego. Powołanie się na art. 140 kodeksu cywilnego nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę z faktu dojazdu do domu jednorodzinnego przez drogę wewnętrzną usytuowaną na nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu. Kwestia tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela nieruchomości na której usytuowana jest droga wewnętrzna, do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8