I OSK 4402/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 489/18 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 489/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] cofnął R.T. uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii ABT z wyłączeniem kategorii B. Decyzja ta zapadła wobec wydania w dniu [...] listopada 2017 r. przez Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny w sprawie o sygn. akt [...] wyroku orzekającego wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii B na okres 36 miesięcy, tj. od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2020 r. Mając na uwadze treść tego wyroku oraz treść art. 182 § 2 k.k.w., organ cofnął skarżącemu uprawnienia w odpowiednim zakresie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że bezprawnie odmówiono mu wydania prawa jazdy kategorii B, bowiem orzeczony wobec niego środek karny nie obejmuje swoim zakresem tej kategorii. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ zobowiązany jest do cofnięcia uprawnień jedynie w orzeczonym zakresie. Ponadto, w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w [...] skarżący uzyskał informację o braku możliwości wydania mu prawa jazdy kategorii B na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. Zdaniem skarżącego, powyższy przepis dotyczy jedynie osób, które ubiegają się o wydanie prawa jazdy a nie już je posiadających. Skarżący, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I KZP 29/13, zarzucił także ingerencję organu w wyrok sądu powszechnego, poprzez modyfikację orzeczonego wobec niego środka karnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]. Kolegium wyjaśniło, że w zaskarżonej decyzji nie orzeczono o cofnięciu uprawnienia w zakresie kategorii B, jednakże cofnięcie uprawnienia w zakresie kategorii A skutkuje niemożnością wydania prawa jazdy kategorii B, o czym prawidłowo poinformowano skarżącego. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. dotyczy nie tylko osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy lecz również osób żądających zwrotu zatrzymanego prawa jazdy określonej kategorii. Zdaniem Kolegium, powyższy przepis nie dopuszcza uznania administracyjnego, zatem organ zobligowany jest do jego zastosowania. Ustawodawca rozszerzył bowiem skutki orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na pozostałe kategorie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i nakazanie wydania mu dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.k.p., poprzez jego zastosowanie mimo jego niekonstytucyjności oraz art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego błędną interpretację. Zdaniem skarżącego, przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. jest niekonstytucyjny, gdyż wprowadza dodatkową sankcję administracyjną w postaci uniemożliwienia skazanemu kierowania wszelkimi pojazdami ponad karę wynikającą z wyroku karnego. Z literalnej wykładni art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że cofnięcie dotyczy jedynie tych uprawnień, które objęte zostały zakazem w wyroku karnym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że podstawą prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji były przepisy art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Kwestionowany przez skarżącego art. 12 ust. 2 u.k.p. nie został przez organy w ogóle zastosowany. Na jego podstawie udzielono jedynie skarżącemu w Starostwie Powiatowym poprawnej informacji co do możliwości wydania prawa jazdy. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez R.T. na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się naruszenia prawa i uznając zarzuty skargi za niezasadne. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organ w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], uznał skarżącego za winnego popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. i wymierzył mu karę, w tym na podstawie art. 42 § 2 k.k., orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem pojazdów określonych kategorii B, na okres 3 lat, zaliczając okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] września 2017 r. Zdaniem Sadu, w sprawie w sposób prawidłowy zastosowano przepisy art. 182 § 1 i § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Przepisy te stały się podstawą do wydania zgodnej z wyrokiem sądu karnego decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawniania do prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii B. Sąd stwierdził, że kwestia wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji Starosty [...]. Organ ten nie odniósł się także do możliwości wydania skarżącemu takiego dokumentu. Sąd podniósł ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] słusznie zauważyło, że przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie był w ogóle podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a także nie został w niniejszym postępowaniu administracyjnym zastosowany. W niniejszej sprawie organy orzekały o cofnięciu uprawnień, zaś skarżący kwestionuje niewydanie samego dokumentu, co nie było przedmiotem decyzji w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, zarzuty podnoszone przez skarżącego są nieadekwatne do treści zaskarżonego aktu, zaś kwestionowana niekonstytucyjność przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. nie stanowi podstawy prawnej wydanej decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby wyjście poza granice danej sprawy, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia art. 134 p.p.s.a. Jednocześnie, Sąd I instancji podkreślił, że brzmienie przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., znowelizowane ustawą z dnia 24 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970 ze zm.), nie pozostawia wątpliwości, iż interpretowany przepis odnosi się nie tylko do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy, lecz także do tych, które domagają się wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia. W związku z tym, obecny stan prawny nie pozostawia wątpliwości, co do obligatoryjnego orzekania przez organy o niewydaniu prawa jazdy kategorii B osobie, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.T., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jego skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia dyspozycji art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.). W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na niekonstytucyjność przepisów art. 182 § 1 i § 2 k.k.w. oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.k.p., bowiem uniemożliwiają one organowi administracji publicznej wydanie prawa jazdy określonej kategorii w sytuacji, kiedy dana osoba nie jest pozbawiona uprawnień do kierowania pojazdami danej kategorii. Skarżący podniósł, że posiadając uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B nie może poruszać się pojazdami mechanicznymi tej kategorii po drogach publicznych, bowiem nie jest w posiadaniu wymaganego dokumentu. Ponadto, w skardze kasacyjnej wniesiono o rozważenie skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjność regulacji znowelizowanego ustawą z dnia 24 sierpnia 2014 r. przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Z kolei, związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Zgodnie z treścią art. 182 § 1 k.k.w. w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie do § 2 powołanego przepisu organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przepisu art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika natomiast, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów dotyczących przepisów zastosowanych przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zarzut skarżącego dotyczy natomiast naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.k.p. Art. 12 ust. 1 pkt 2 stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie: w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Natomiast, zgodnie natomiast z treścią art. 12 ust. 2 pkt 1 przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją nie było jednakże wydanie skarżącemu prawa jazdy kategorii B. W sprawie niniejszej rozstrzygnięto wyłącznie o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami całkowicie zgodnie z zakresem orzeczonego wyrokiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów z wyłączeniem kategorii B, co w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika zarówno z treści wyroku karnego, jak i z treści zaskarżonej w sprawie decyzji. Kwestia dotycząca wydania prawa jazdy kategorii B pojawiła się w sprawie jedynie ubocznie, w związku z uzyskaną przez skarżącego w starostwie informacją o braku możliwości wydania mu prawa jazdy kategorii B na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., w tym także jego niekonstytucyjności, nie dotyczy kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem sprawy administracyjnej. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga wyłącznie w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chodzi zatem wyłącznie o sprawę, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej do sądu decyzji. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Z tych samych względów brak było podstaw do rozważenia przez Naczelny Sad Administracyjny zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było zasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.