II OSK 3713/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 427/18 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 427/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.G. (dalej "Skarżący") na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PWINB") z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N.zobowiązał W.W. (dalej "Inwestor") do wykonania określonych w rozstrzygnięciu decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 2,40 m x 1,54 m zlokalizowanego na działce nr [...] w U. do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ) Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarżący, domagając się jej uchylenia oraz nakazania rozbiórki spornego obiektu. Skarżący wskazał, że wymieniony obiekt został wybudowany na działce stanowiącej własność Skarżącego. Obiekt ten powstał pomimo wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. decyzji z dnia [...] 1995 r. zakazującej dalszej rozbudowy obiektu oraz nakazującej rozbiórkę zrealizowanych już fundamentów. Decyzją z dnia [...] 2007 r. PWINB uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu realizacji obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymując tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że sporny budynek został wybudowany w 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek ten nie odpowiadał obowiązującym w okresie jego budowy przepisom techniczno-budowlanym, ponieważ warunki techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62), dopuszczały sytuowanie budynku gospodarczego, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, pod warunkiem posiadania ścian z materiałów niepalnych, z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeśli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz będzie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że ograniczenie w zabudowie sąsiedniej nie występuje, gdyż działka sąsiednia jest już zabudowana a ponadto, że wykonanie ściany przeciwpożarowej umożliwi zabudowę działki sąsiedniej przy granicy. Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego w oparciu o te ustalenia słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] 2006r. nałożył na W.W. obowiązek wykonania ściany przeciwpożarowej od strony działki nr [...] stanowiącej własność A.G. oraz od strony działki nr [...] własności D.N. Po rozpoznaniu skargi Skarżącego na decyzję PWINB WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 225/07. Sąd wskazał, że w postępowaniu przed organem II instancji nie uczestniczył właściciel sąsiednich działek nr [...] oraz nr [...], któremu też nie została doręczona zaskarżona decyzja z dnia [...] 2007 r. Tymczasem, zgodnie z dowodami zebranymi przez organ I instancji, w szczególności z wypisem z rejestru gruntów i wypisem z mapy ewidencyjnej, planem sytuacyjnym zagospodarowania działki inwestora i złożoną przez niego dokumentacją budowlaną, od strony północnej jego działka sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] D.N. i przedmiotowy budynek gospodarczy inwestora jest "zbliźniaczony" z budynkiem gospodarczym na sąsiedniej działce nr [...]. Na podstawie twierdzeń skarżącego A.G., popartych następnie wypisem z rejestru gruntów sporządzonym przez Starostę Niżańskiego i złożonym do akt sądowych przez pełnomocnika organu odwoławczego ustalono, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem w/w działki był B.W. (poprzednio D.N.). Sąd podkreślił, że B.W., posiadając status strony w kontrolowanym postępowaniu nie uczestniczył w nim bez własnej winy, co daje podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji też powód do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2018 r. PWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] 2006 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Uzupełniając materiał dowodowy, organ wskazał, że na dzień rozpatrzenia odwołania właścicielem działki nr [...] jest A.W. W wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz okazanych przez strony dokumentów organ ustalił, że sporny budynek gospodarczy został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r., zatem do spornego budynku zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem PWINB w sprawie nie zachodzą zaś przesłanki do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie wykazane zostało bowiem, że sporny obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego ówcześnie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Ulanów, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ulanowie nr IV/10/88 z dnia 14 listopada 1988 r. Ponadto działka Inwestora nie jest obecnie objęta ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z przedłożonymi przez Inwestora dokumentami przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym. Nie zachodzi ponadto przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Sporny obiekt jest bowiem zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Inwestor wykonał ponadto obowiązki nałożone na niego decyzją PWINB z dnia 12 stycznia 2007 r. Skargę na decyzję PWINB z dnia 5 lutego 2018 r. wniósł Skarżący. WSA w Rzeszowie oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia organu odwoławczego dotyczące daty wybudowania spornego obiektu. Sąd wskazał, że PWINB zasadnie przyjął, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Stąd też prawidłowo PWINB uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym zwłaszcza naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w następstwie przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie, co skutkowało brakiem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem w sposób oczywisty rzutowało na jej wynik. W oparciu o powyższy zarzut Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z ewidencji Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z 17 sierpnia 2018 r. na okoliczność braku ujawnienia pobudowania przedmiotowego budynku w zasobach tejże ewidencji uzasadniającej przyjęcie, że budynek ten nie tylko został pobudowany w ostatnich latach, ale także nie został odebrany do chwili obecnej. Ponadto Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania, co wiązało się z koniecznością umorzenia postępowania. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące daty powstania spornego budynku gospodarczego tj. przed 1 stycznia 1995 r. Wskazać przy tym należy, że w piśmie z dnia 31 października 2006 r. sam Skarżący kasacyjnie stwierdził, że sporny budynek powstał przed 1995 r. Nie ma zatem wątpliwości, że w świetle zebranych w sprawie dowodów organy właściwie ustaliły datę budowy spornego budynku. Zasadnie również organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne wobec wykonania przez Inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] 2006 r., i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, co czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. sformułowania "wydaje" oznacza, że wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości jest obligatoryjne. Przepisy art. 50-51 Pr. bud. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma bowiem wtedy podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Pr. bud. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1022/16, LEX nr 2481399). Odnosząc się do wniosku Skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że mapa ewidencyjna z 2018 r. jest nieprzydatna do stwierdzenia daty powstania obiektu budowlanego i z tego powodu dowód ten nie mógł być przeprowadzony. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 814/18, LEX nr 2578611). Powołany przepis nie może również służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018r. sygn. akt II FSK 1/17, LEX nr 2616677). Przenosząc powyższy pogląd do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przeprowadzenie dowodu ze wskazanego przez Skarżącego kasacyjnie dokumentu nie jest niezbędne, bowiem prawidłowo ustalona została data powstania spornego budynku gospodarczego. Stąd też nie zachodziły wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie zawnioskowanego dowodu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.